II SA/Wa 227/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant referent stażysta Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2010 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. B. wstąpił do służby w Policji [...] listopada 1996 r., rozkazem personalnym nr [...] z dniem [...] listopada 1999 r. został mianowany policjantem w służbie stałej. Zainteresowany od dnia [...] listopada 1999 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Od dnia 1 stycznia 2007 r. świadczenie to miał przyznane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Komendanta [...] Policji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komendant Główny Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komendanta [...] Policji. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a., art. 97 ust. 5 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z póź. zm.) i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z póź. zm), Komendant Główny Policji stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że w świetle bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w ogóle, a w szczególności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Przypomniał jednocześnie, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ zaznaczył, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 11 grudnia 2001 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...] R. B. stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w W., a tym samym od tej daty zainteresowany posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Istotą normy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest natomiast to, aby z równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego korzystali wyłącznie policjanci, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego oraz zarówno członkowie ich rodzin nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby funkcjonariusza lub w miejscowości pobliskiej, a nie odpowiedniego - zgodnego z normami zaludnienia - lokalu mieszkalnego. Tym samym sama okoliczność posiadania w miejscu pełnienia służby, jakiegokolwiek mieszkania lub domu, na podstawie tytułu prawnego wymienionego w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny, wyklucza możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia. W zaistniałym stanie faktycznym, w świetle przepisów art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, stwierdzić zatem należy, iż nastąpiło rażące naruszenie przepisu, którego regulacja nie budzi wątpliwości prawnych w sposób oczywisty. Od powyższej decyzji R. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W odwołaniu zarzucił organowi I instancji: obrazę § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w zw. z art. 88 i nast. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez ich pominięcie przy subsumpcji ustalonego na podstawie materiałów postępowania stanu faktycznego; obrazę art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego; błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieustalenie stosunku udziału współwłasności z osobami niebędącymi członkami rodziny funkcjonariusza w nieruchomości w świetle należnych norm zaludnienia. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że organ błędnie ustalił jego udział we współwłasności lokalu mieszkalnego, ponadto nie przeprowadził rozważań w zakresie norm zaludnienia przypadających na faktycznie zamieszkujące w tym lokalu osoby. Zasugerował, iż w lokalu tym zamieszkują 4 osoby, co oznacza, że na jedną osobę przypada 7,27 m2 powierzchni mieszkalnej. Zarzucił też, że organ nie wziął pod uwagę, iż lokal ten nie jest przedmiotem współwłasności łącznej z osobą najbliższą w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. W konkluzji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma podstaw do forsowania tezy o "oczywistości rażącego naruszenia prawa". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutów odwołania odnośnie przysługujących skarżącemu norm zaludnienia organ wskazał, iż z dokumentacji mieszkaniowej wynika, że R. B. posiada uprawnienia do dwóch norm zaludnienia, tj. powierzchni mieszkalnej od 14 - do 20 m (1 norma należna funkcjonariuszowi i 1 norma należna W. B. - córce). Organ zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się przy tym według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. W oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można mówić wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana w oparciu o oświadczenie mieszkaniowe złożone przez R. B., w którym zainteresowany wykazał, iż zamieszkuje wraz z córką i matką dziecka w lokalu mieszkalnym, którego właścicielką jest jego matka – T. B. Ponadto oświadczył, iż nie posiadał i nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Zatem decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa. Informacje o fakcie posiadania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza, Komendant [...] Policji uzyskał dopiero w roku 2010. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ policji ustalił bowiem, iż aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. R. B. nabył lokal mieszkalny w udziale 1/2 położony w W. przy ul. [...]. Co oznacza, że policjant w momencie składania oświadczenia mieszkaniowego był współwłaścicielem mieszkania, jednak fakt ten zataił. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który je wydał. Są to zatem przesłanki przemawiające za wznowieniem postępowania, określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tym, postępowanie powinno być wznowione przez organ, który wydał przedmiotową decyzję. Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik R. B. stwierdził, iż skarży decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej wskazania organowi I instancji dalszego trybu postępowania, zarzucając organowi odwoławczemu: 1. naruszenie interesu prawnego funkcjonariusza poprzez błędną subsumpcję stanu faktycznego przez organ II instancji w zakresie wywiedzenia, że funkcjonariusz wprowadził celowo w błąd organ I instancji przed wydaniem decyzji poprzez zatajenie faktu posiadania lokalu mieszkalnego; 2. błędne wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji dla organu I instancji, co do dalszego trybu postępowania; 3. obrazę art. 16 k.p.a. - poprzez nie uwzględnienie obowiązywania w obrocie prawnym decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r.; 4. obrazę art. 2 Konstytucji RP - poprzez niestosowanie zasady ochrony praw nabytych. Wniósł w związku z tym o stwierdzenie przez Sąd, że decyzja ta została wydana z naruszenie prawa oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 150% stawki minimalnej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, iż nie można się zgodzić z uzasadnieniem skażonej decyzji odnoszącym się do pojęcia "zatajenia faktu o posiadanym lokalu mieszkalnym przez funkcjonariusza w momencie składania oświadczenia". Podkreślił, że istotą zastosowania instytucji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi. W przedmiotowej sprawie organ wydający decyzję ostateczną nr 101/2007, najpóźniej w dacie 14 lutego 2007 r., tj. w dniu wydania decyzji miał natomiast pełną informację o posiadaniu we współwłasności przez skarżącego lokalu mieszkalnego nr [...] w W.. Powyższe wynika z adnotacji skarżącego na drugiej stronie wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego znajdującego się w aktach. W świetle powyższego odpada przesłanka "wyjścia na jaw" nowych i nieznanych okoliczności nieznanych organowi na moment wydania decyzji nr [...]. Brak jest też podstaw do twierdzenia o nienależnie pobieranym równoważniku przez skarżącego, gdyż organ nie wykazał aby strona wprowadziła go w błąd. Ponadto, w rozporządzeniu jest mowa o własności lokalu lub współwłasności lokalu z osobą najbliższą, a nie o współwłasności z osobą trzecią. W ocenie pełnomocnika, wskazania organu II instancji zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji naruszają interes prawny R. B. do zachowania prawa wynikającego z decyzji z 2007 r. Naruszają też zasadę ochrony praw nabytych wynikającą z wykładni art. 2 Konstytucji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi organ podkreślił, iż skarżący nie zgłosił faktu, że stał się współwłaścicielem mieszkania nr [...] w W. Tym samym nie dopełnił obowiązku wynikającego z decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego oraz z § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r . przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, zaistniały natomiast przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanego w skardze żądania żeby Sąd stwierdził na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa należy wyjaśnić, iż uwzględnienie skargi przez Sąd poprzez stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa następuje jedynie w wypadku ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną (stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania), a jednocześnie stwierdzenia okoliczności uniemożliwiających jej wzruszenie w takim trybie np. ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a.), lub powstanie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a.). W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził aby zaistniały przesłanki do zastosowania powyższego przepisu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2010 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie I instancji. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w oparciu o który organ odwoławczy wydał powyższe rozstrzygniecie wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie, podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Zważyć przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że kontrolowana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja organu I instancji wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez Komendanta Głównego Policji z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji ostatecznej Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. przyznającej R. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności, prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji i umorzył postępowanie I instancji, jako bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiada zatem prawu, a zarzuty, że rozstrzygnięcie to narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych nie znajdują uzasadnienia. Umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza bowiem definitywne zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego przez Komendanta Głównego Policji z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. przyznającej R. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł oceniać, czy zaszły przesłanki ustawowe z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji mimo, że w jej uzasadnieniu organ odwoławczy zawarł pewne rozważania w tym zakresie. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji oraz tryb wznowienia postępowania, to dwa odrębne tryby postępowania administracyjnego, oparte na odmiennych przesłankach oraz innej podstawie prawnej. System nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności – co oznacza, że poszczególne z nich mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości. Dopiero zatem, gdyby doszło do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., właściwy organ będzie władny w ramach tego postępowania ocenić, czy wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a od rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.