II SA/Wa 2273/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski (sprawozdawca), Anna Mierzejewska, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego oddala skargę Starosta M. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. _ Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm) stwierdził w pkt 1, iż decyzja Starosty M. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] o przyznaniu S. Z. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] lipca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa. W punkcie 2 orzekł o odstąpieniu od uchylenia powyżej określonej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2003 r. S. Z. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Starosta M. przyznał ww. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] lipca 2003 r. W dniu [...] marca 2009 r. do Urzędu Pracy w M. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w M. informujące, iż S. Z. złożyła wniosek o doliczenie do stażu pracy okresu zatrudnienia od dnia [...] stycznia 2003 r. (brak daty wyrejestrowania) w Aptece [...] w M. W dniu 5 maja 2009 r. akta sprawy przekazano Wojewodzie M., który decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] lipca 2003 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. Z., Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda M. w dniu [...] września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] lipca 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta M. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2003 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku przedemerytalnego, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwierdził, iż decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz odstąpił od jej uchylenia z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając organowi wyjaśnienie sprawy, w zakresie: - zbadania postępowania w sprawie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie apteki przy [...] w M.; - ustalenia, czy w 2003 r. pod wskazanym adresem istniały inne apteki; - ustalenia, w jakich miesiącach w 2003 r., do Urzędu Skarbowego wpływały zaliczki na podatek dochodowy S. Z. i jakich miesięcy dotyczyły wpłaty; - przesłuchania w charakterze świadków byłych pracodawców – B. K. i D. N. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta M., na podstawie informacji pozyskanych z Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...], ustalił iż zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostało udzielone B. K. oraz D. N. w dniu [...] grudnia 2000 r. i zostało wygaszone decyzją z dnia [...] października 2004 r. W 2003 r. pod adresem [...] w M. funkcjonowała jedna apteka prowadzona przez wymienionych przedsiębiorców. W W. przy ul. [...] nigdy nie istniała apteka ogólnodostępna. Starosta M. podał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. poinformował, iż nie jest w stanie podać jakich miesięcy w 2003 r. dotyczyły wpłacone zaliczki z tytułu zatrudnienia S. Z. w Aptece [...]. W dniu [...] marca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych udzielił informacji, iż płatnik nie złożył dokumentu informującego o zmianie nazwy, czy też siedziby oraz nie dokonał wyrejestrowania z ubezpieczeń w ZUS S. Z. Ostatni dokument rozliczeniowy za pracownika został złożony za miesiąc wrzesień 2003 r. W okresie zatrudnienia podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe były kwoty, które w okresie styczeń – wrzesień 2003 r., wynosiły po [...] zł miesięcznie. Organ wskazał, iż właściciel apteki – D. N. był wzywany pisemnie oraz telefonicznie do złożenia na piśmie wyjaśnień i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazane wezwania pozostały bez odpowiedzi. Również B. K. nie złożyła stosownych wyjaśnień. Starosta M. wskazał, iż podstawę do wydania niniejszej decyzji stanowiły wyjaśnienia złożone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Urząd Skarbowy oraz [...] Inspektorat Farmaceutyczny. W odwołaniu od powyższej decyzji, S. Z. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 kpa oraz art. 7 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich wnioskowanych dowodów, w tym nieprzesłuchanie pracodawców skarżącej. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, iż organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełnił postępowanie dowodowe w sposób niebudzący wątpliwości i wyjaśnił wszelkie możliwe do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż S. Z. zawarła umowę o pracę na czas nieokreślony w dniu [...] grudnia 2002 r., na podstawie której została zatrudniona na stanowisku [...] w Aptece [...] w M. Wojewoda M. podkreślił, iż wskazana umowa nie została rozwiązana ani przez pracodawcę, ani przez pracownika, co świadczy o tym, iż stosunek pracy nadal istniał. Wskazał, iż stosownie do art. 30 § 3 kp, oświadczenie każdej ze stron o wypowiedzeniu lub rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia powinno nastąpić na piśmie. Z protokołu przesłuchania S. Z. z dnia [...] maja 2010 r. wynika, iż strona oświadczyła D. N. (właścicielowi apteki), iż z dniem [...] czerwca 2003 r. kończy pracę i przechodzi na zasiłek przedemerytalny. Strona nie złożyła jednak wypowiedzenia umowy w formie pisemnej. W ocenie organu nie było także podstaw do wygaśnięcia stosunku pracy na mocy art. 63-67 kpa. W świetle powyższego organ uznał, iż umowa o pracę nie została rozwiązana, skutkiem czego S. Z. nie mogła zostać zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Oświadczenie strony, iż nie pozostawała w stosunku pracy nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż tak rzeczywiście było. Przytaczając treść art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stwierdził, iż S. Z. w dniu [...] lipca 2003 r. nie spełniała przesłanek uznania jej za osobę bezrobotną i przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organ podał, iż ze względu na upływ okresu wskazanego w art. 146 § 1 kpa nie mogło nastąpić uchylenie decyzji o przyznaniu S. Z. świadczenia przedemerytalnego. Decyzja Wojewody M. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeksu pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94), poprzez jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla skuteczności oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę złożonego przez pracownika wymagane jest zachowanie formy pisemnej oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę, podczas gdy przepisy Kodeksu pracy nie przewidują żadnej sankcji na wypadek niezachowania formy wypowiedzenia umowy o pracę przez pracownika. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy postępowania, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, uzasadniające wznowienie postępowania, podczas gdy takie okoliczności nie zaistniały, z uwagi na to, że skarżąca w dniu [...] lipca 2003 r. nie pozostawała w stosunku pracy, 2) art. 7 i art. 77 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez nieuzasadnione odstąpienie od przesłuchania byłych pracodawców skarżącej, pomimo jej wniosku o przeprowadzenie tego dowodu z akt właściwego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Farmaceutycznej w celu wyjaśnienia okoliczności uzasadniających wygaszenie decyzji o zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez byłych pracodawców skarżącej, 3) art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na braku wskazania w nim przyczyn pominięcia wnioskowanych przez skarżącą dowodów, 4) art. 10 Kpa, poprzez niepowiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się, co do faktu bezpodstawnego odstąpienia od przesłuchania byłych pracodawców, na okoliczność okresu istnienia stosunku pracy, 5) art. 52 Kpa (pomoc prawna), poprzez jego niezastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze, odmawiając im trafności. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r. zarzuciła organowi, że w odpowiedzi na skargę w sposób niedopuszczalny dokonał rozszerzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, aby wykazać zasadność swojego rozstrzygnięcia, aczkolwiek w sposób odmienny niż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę postępowanie wznowieniowe przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, a decyzja Wojewody Mazowieckiego odpowiada prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż Starosta M. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. przyznał S. Z. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] lipca 2003 r. Z dokumentów przedłożonych przez stronę oraz złożonych przez nią oświadczeń wynikało, iż w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy w M. nie była nigdzie zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej, a jej ostatnim miejscem zatrudnienia było Przedsiębiorstwo [...] w L. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. miała przymiot ostateczności, a nadto wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który ją wydał. W dniu [...] marca 2009 r. organ powziął bowiem wiadomość, iż S. Z. w dniu [...] grudnia 2002 r. zawarła umowę o pracę na czas nieokreślony. Pracodawcami skarżącej byli B. K. i D. N. – właściciele apteki [...] w M. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, poza oświadczeniem skarżącej, że doszło do rozwiązania umowy o pracę z dniem [...] czerwca 2003 r., na skutek ustnego wypowiedzenia dokonanego przez S. Z. Zgodnie z art. 30 § 3 Kodeksu pracy, oświadczenie każdej ze stron o wypowiedzeniu lub rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia powinno nastąpić na piśmie. Należy zgodzić się ze skarżącą, iż przepisy Kodeksu pracy nie określają skutków prawnych niezachowania formy pisemnej rozwiązania umowy o pracę przez pracownika. Jednakże w przypadku sporu w tej kwestii, to na pracowniku będzie ciążył obowiązek udowodnienia, że dokonał wypowiedzenia czy rozwiązania umowy o pracę. Jednocześnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu prawa pracy są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do treści art. 2 tej ustawy, powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Przez sprawy z zakresu prawa pracy, objęte właściwością sądów powszechnych, rozumie się m. in. sprawy o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane, o ustalenie istnienia, nawiązanie lub wygaśnięcie stosunku pracy. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż w kwestiach spornych dotyczących istnienia stosunku pracy, właściwy będzie sąd powszechny. Organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania, czy pracownik dokonał wypowiedzenia umowy o pracę i czy w następstwie powyższego doszło do rozwiązania umowy o pracę. Dlatego też za niezasadne należy uznać zarzuty skarżącej, iż organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania B. K. i D. N. na okoliczność rozwiązania umowy o pracę, skoro jak wskazano powyżej, nie miał on kompetencji do rozstrzygania tej kwestii w trybie administracyjnoprawnym. W niniejszej sprawie skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających, iż wspomniana umowa została rozwiązana (np. świadectwa pracy, orzeczenia Sądu). Z informacji pozyskanych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (k. 68 akt postępowania administracyjnego) wynika natomiast, iż pracodawca nie wyrejestrował skarżącej z ubezpieczeń w ZUS, a ostatni dokument rozliczeniowy za pracownika (druk ZUS RCA) został złożony za miesiąc wrzesień 2003 r. W miesiącach styczeń-wrzesień 2003 r. podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe wynosiła po [...] zł. W świetle powyższego, organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy w M. S. Z. pozostawała w zatrudnieniu, a tym samym nie przysługiwał jej status osoby bezrobotnej. Powyższa okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy o świadczenie przedemerytalne, zgodnie bowiem z art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty M., jednym z wymogów koniecznych dla uzyskania świadczenia przedemerytalnego było spełnienie określonych w ustawie warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Prawidłowo zatem stwierdzono, iż decyzja Starosty M. z dnia [...] lipca 2003 r. wydana została z naruszeniem prawa. Organ uwzględniając fakt, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło ponad 5 lat, nie mógł ich jednakże uchylić, co zgodnie z prawem wskazano w decyzji. Ustawodawca w art. 146 § 1 kpa stwierdził bowiem, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych m.in. w art. 145 § 1 pkt 5, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przypadku zaś, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Zaskarżona decyzja Wojewody M. utrzymująca w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] maja 2011 r. odpowiada zatem prawu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.