II SA/Wa 2287/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , specjalista Monika Gieroń, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 17 pkt 1, art. 77 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096); dalej: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330); dalej: "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...], odmawiającą M. B. udostępnienia informacji publicznej, w części odnoszącej się do wnioskowanych dokumentów złożonych przez wykonawców-oferentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P.": 1. PHU [...] T. B., ul. Z. [...], [...] P., 2. T. sp. z o.o. ul. K. [...], [...] O., 3. F.H-U "K" K. W., J. [...], [...] B., 4. P.P.H.U. B., T. B. S. [...], [...]S. M. B. we wniosku z dnia [...] maja 2019 r. domagała się udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnych raportów wraz z załącznikami z przeprowadzonych badań w laboratoriach notyfikowanych przez Komisję Europejską zgodnie z wykazem dostępnym na stronie: http://ec.europa.eu/, wg. procedur określonych w normie PN-EN 12566- 3+A1: 2009 dla reprezentatywnego modelu z rodziny urządzeń produkowanych przez producenta w zakresie: - efektywności oczyszczania dla parametrów - zgodnie z załącznikiem B normy (dla najmniejszego modelu z rodziny) wraz z informacjami według punktu B.5, - określenie właściwości podstawowych zgodnie z rozdziałem 5 i 6.3 normy, - wytrzymałości konstrukcyjnej zbiorników - zgodnie z rozdziałem 6.2.1 i 6.2.2 normy (dla największego modelu z rodziny), - wodoszczelności - zgodnie z załącznikiem A, rozdział 6.4 normy (dla wszystkich modeli z rodziny), - trwałości materiału, z którego wykonane są zbiorniki POŚ zgodnie z rozdziałem 6.5 normy. Organ stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie może być ona udostępniona, gdyż stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 936/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 608/13, stwierdził, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego oraz postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej mają charakter odrębny, co oznacza, że ustalenia poczynione w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, odnośnie zakresu dostępu do informacji związanych z tym postępowaniem, są wiążące w przypadku wystąpienia o udostępnienie informacji w oparciu o ustawę do informacji publicznej. W przypadku, gdy w postępowaniu o udzieleniu zamówienia publicznego zostało przesądzone, że dana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 419 z późn. zm.), to już z tego powodu nie mogłaby być ona udostępniona w trybie u.d.i.p., bez konieczności ponownego badania w tym postępowaniu zasadności objęcia tej informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Skutkiem objęcia oferty, złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia, klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, jest związanie tą klauzulą zamawiającego, który działając w charakterze podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, nie ma innej możliwości niż odmówić udostępnienia dokumentów. Zdaniem organu, taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ składając oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P.", ww. podmioty objęły swoje oferty, w części zawierającej informacje, których udostępnienia żąda M. B., klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zamawiający w dniu [...] marca 2015 r. wezwał wykonawców do wyjaśnienia zasadności zastrzeżenia informacji, jako tajemnicy przedsiębiorstwa. W odpowiedzi PHU [...] T. B., T. Sp. z o.o. oraz FHU "K." K. W. oświadczyły też, że zastrzeżone informacje nigdy nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Dwóch oferentów, czyli PHU E. T. B. oraz T. Sp. z oo. złożyły takie oświadczenia przy składaniu ofert, zaś Firma Handlowo-Usługowa "K." K. W. - w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Oferta czwartego wykonawcy - P.P.H.U T. B. - nie była analizowana przez zamawiającego pod kątem zasadności ujawnienia dokumentów, ponieważ został on wykluczony z postępowania w oparciu o art. 24 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Organ stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i jako takie zastrzeżone były do wyłącznej wiedzy komisji przetargowej. W oparciu o otrzymane od wykonawców wyjaśnienia ustalono, iż wykonawcy z poz. 1, 2 i 3 wykazali łączne spełnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj.: a) objęte tajemnicą informacje obejmowały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa posiadające wartość gospodarczą, b) nie zostały wcześniej ujawnione do wiadomości publicznej, c) przedsiębiorcy co do utajnionych informacji podjęli niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ zwrócił uwagę, że to na zamawiającym ciąży ryzyko odtajnienia informacji zastrzeżonych, jako tajemnica przedsiębiorstwa, bo to zamawiający samodzielnie decyduje o prawidłowości zastrzeżenia, a przy tym musi mieć na uwadze możliwość poniesienia konsekwencji prawnych w przypadku bezprawnego odtajnienia. Zatem zamawiający nie miał podstaw do zakwestionowania zasadności utajnienia przez wykonawców części ofert ze względu na zawarcie w nich unikalnych rozwiązań, stanowiących know-how przedsiębiorstw. W konsekwencji istniały wyraźne przesłanki, określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., do ograniczenia dostępu do żądanych przez stronę informacji, a w konsekwencji wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy, decyzji o odmowie ich udostępnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniosła o uchylenie decyzji SKO w C. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem są objęte tajemnicą przedsiębiorcy; II. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) zaniechanie przez organ obowiązku stania na straży praworządności, niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, b) brak wszechstronnej oceny i analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną ocenę zebranych dowodów - zwłaszcza poprzez: - wadliwe przyjęcie, że dokument "raport wraz z załącznikami z przeprowadzonych badań w laboratoriach notyfikowanych przez Komisję Europejską zgodnie z wykazem dostępnym na stronie internetowej; http://ec.europa.eu, według procedur określonych w normie PN-EN 12566-3+A1:2009 dla reprezentatywnego modelu z rodziny urządzeń produkowanych przez producenta (tablica 1 str. 17 normy) w zakresie objętym wnioskiem" jest objęty tajemnicą przedsiębiorstwa (czyli, że zawiera zastrzeżone dane techniczne, technologiczne i organizacyjne o wartości gospodarczej), podczas gdy raport z badań dla przydomowych oczyszczalni ścieków wystawiony przez laboratorium notyfikowane przez Komisję Europejską określa, czy wskazane do badania przydomowe oczyszczalnie ścieków są zgodne z parametrami opisanymi w normie PN EN 12566-3+A1:2009 w zakresie skuteczności oczyszczania, wytrzymałości konstrukcyjnej, trwałości, wodoszczelności i odporności na ogień, a więc jedynie potwierdza, czy dana instalacja została wykonana zgodnie z cytowaną normą, stąd też - zdaniem skarżącej - brak jest podstaw do przyjęcia, że ww. informacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa i w konsekwencji bezzasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej; - wadliwe przyjęcie, że wykonawcy - PHU [...] T. B., T. sp. z o.o., F.H-U "K." K. W. - wykazali spełnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. że objęte tajemnicą informacje zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, posiadające wartość gospodarczą, nie zostały wcześnie ujawnione do wiadomości publicznej i przedsiębiorcy co do utajnienia podjęli niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, podczas gdy ustalenie te oparto jedynie na budzących wątpliwość środkach dowodowych w postaci oświadczeń wykonawców; 2. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku zebrania i dokładnej analizy całego materiału dowodowego, jak również niedokonaniu wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej nie może wynikać tylko ze swobodnego uznania organu i opierać się na bezkrytycznym zaakceptowaniu zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz rzeczywistym wykazaniu spełnienia powyższych przesłanek w konkretnym stanie faktycznym po przeprowadzeniu indywidualnego badania, w którym w sposób pełny i precyzyjny organ powinien odnieść się do każdego zastrzeżonego dokumentu. W konsekwencji doprowadziło to do bezpodstawnego uznania, że zastrzeżone informacje zawierają dane o charakterze technologicznym i organizacyjnym, posiadają indywidualny charakter i stanowią know-how wykonawcy, zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nastąpiło w sposób uprawniony, a następnie do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 5 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. Sąd nie podziela tezy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., że przepisy u.p.z.p., w zakresie jawności procedury zamówień publicznych, stanowią lex specialis względem przepisów o dostępie do informacji publicznej. Relacja lex specialis – lex generalia, to relacja oparta na stosunku zasada - wyjątek. Przepis szczególny wprowadza odmienną regulację dla sytuacji wyróżnionych w sposób przedmiotowy lub podmiotowy, w konsekwencji czego do takich przypadków szczególnych nie mają zastosowania reguły ogólne. Warunkiem wstępnym jest jednak tożsamość zakresu regulacji. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy tylko w sytuacji, gdy inna ustawa reguluje ten sam zakres (por. M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewicz: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 31). Wyłączenie stosowania przepisów u.d.i.p., o jakim mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy, ma miejsce wówczas, gdy inny akt w sposób odmienny reguluje kwestię dostępu do informacji publicznej. Prawo zamówień publicznych takim aktem nie jest. Zgodnie z art. 1 u.p.z.p., ustawa określa zasady i tryb postępowania o zamówienie publiczne, jest zatem aktem regulującym procedurę wydatkowania środków publicznych. Jawność w niej przewidziana ma charakter proceduralny i wewnętrzny, ma znaczenie dla uczestników tego postępowania, jako element jego prawidłowości, konstytuuje ją art. 8 ust. 1 u.p.z.p. Kwestie relacji między przepisami u.d.i.p. i innych ustaw, regulujących dostęp do informacji mających taki charakter, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 - dostępna: https://cbois.nsa.gov.pl. Zwrócono w niej uwagę, że "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań - Wrocław 2007 r., s. 64-65)". Na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem przyjąć, że w przypadku zbiegu ustaw, pierwszeństwo nad przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Prawo zamówień publicznych nie określiło odrębnej procedury udostępniania informacji publicznej zawartej w dokumentacji postępowania zamówieniowego. Stąd do spraw wszczętych w trybie u.d.i.p., podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 155/12 i z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2208/12 - dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej samodzielnie rozstrzyga, czy jej udostępnienie zgodnie z wnioskiem nie jest ograniczone, w tym ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku dokumentów z postępowania o zamówienie publiczne podmiot zobowiązany winien brać pod uwagę ewentualne zgłoszone przez wykonawcę zastrzeżenie poufności określonych dokumentów. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie skuteczność zastrzeżenia tej poufności w postępowaniu o zamówienie publiczne nie była poddana weryfikacji w toku postępowania o zamówienie i na zasadach u.p.z.p. Rozstrzygającego zdania w tej kwestii bynajmniej nie ma wykonawca ubiegający się o zamówienie. Na etapie wniosku o udzielenie informacji publicznej, jeżeli zamawiający nie jest związany stanowiskiem organów orzekających w ramach postępowania o zamówienie, winien przedstawić ocenę, czy zastrzeżone dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co podlega z kolei weryfikacji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2081/18 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Nie wystarczy poprzestanie na stwierdzeniu, że skoro przedsiębiorca nie życzy sobie ujawnienia określonych danych i zastrzega, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy, to organ ma obowiązek odmowy udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. W kontrolowanej sprawie organ nie wykazał, aby mające przesądzać o potrzebie zachowania w poufności żądanych danych zastrzeżenie było prawidłowe. Tym samym nie można a priori przyjąć, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Okoliczności, które mają świadczyć o spełnieniu materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa, powinny zostać dokładnie zbadane i wyjaśnione przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a następnie w razie odmowy udostępnienia żądanych danych, szczegółowo opisane w decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji, wydanej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia przesłanek tej odmowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany jedynie ogólnikowo, zbiorczo powielił motywy i wykładnię przepisów związanych z tajemnicą przedsiębiorcy, natomiast zaniechał dostatecznie zindywidualizowanej oceny treści i podstaw do wyłączenia od udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14 i z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1861/17 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w sprawie w ogóle pominięto kwestię istnienia tajemnicy przedsiębiorcy odnośnie wnioskowanej dokumentacji, pochodzącej od czwartego wykonawcy P.P.H.U T. B.B., T. B. S. 74, [...] S., co wynika ze stwierdzenia organu, że dokumentacja tego podmiotu nie była analizowana przez zamawiającego pod kątem zasadności ujawnienia wnioskowanych dokumentów, ponieważ wykonawca ten został wykluczony z postępowania w oparciu o art. 24 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, w zakresie zasadności objęcia wnioskowanych raportów tajemnicą przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., należy wziąć pod uwagę również fakt, że Wójt Gminy P. udostępnił w trybie informacji publicznej, w postaci skanów, dwa spośród sześciu raportów wykonawców, biorących udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P." - znak: [...], sporządzonych przez: 1. Zakład Usługowo Handlowy inż. Z. D., ul. G., [...] L.; 2. D. S. T. ul. [...], [...] L. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.