II SA/Wa 2299/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2021 r.nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Komendant Główny Policji (zwany dalej "Komendantem KGP") postanowieniem z [...] kwietnia 2021r. nr [...] wydanym wobec K. J. (zwany dalej "Skarżącym") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji KGP z [...] czerwca 2020r. nr [...] o uchyleniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwany dalej "KWP") z [...] stycznia 2020r. nr [...] i o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 268a, art. 61a § 1 i art. 157 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735, zwana dalej "k.p.a."). KGP w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący wystąpił [...] marca 2021r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji KGP z [...] czerwca 2020r., z uwagi na: a) rażące uchybienie konstytutywnej zasady jawności, przez uchybienie nakazowi art. 10 k.p.a., b) rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie, które nie spełnia ustawowych wymagań, c) nieuzasadnioną zmianę zakresu prawnego "ze sprawy zwrotu kosztów, zatem wydatków związanych z postępowaniem sądowoadministracyjnym i zastępstwem prawnika f-sza publicznego w zakresie jego obowiązków służbowych z norm ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na sprawę wniesionego do Naczelnego Sądu Administracyjnego i w zakresie poza właściwością tegoż sądu roszczenia opartego na ustawie kodeks cywilny, gdy do takich roszczeń właściwe są sady powszechne, z zasadnym zdaje zakresem wprowadzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w błąd co do okoliczności prawnych i faktycznych takiego roszczenia wniesionego przez funkcjonariusza publicznego, za działania leżące w jego obowiązkach służbowych". KGP uznał się za organ właściwy w sprawie, z uwagi na art. 5 § 2 pkt 4 i 5 k.p.a. i art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, ale wskazał, że należało ustalić dopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego, bo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie oznacza, że postępowanie zostało wszczęte. Uruchamia to jedynie etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ustala, czy pod względem formalnoprawnym (podmiotowym lub przedmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. W związku z tym organ odwołał się do art. 61a § 1 k.p.a. i wypracowanego na gruncie tego przepisu orzecznictwa (wyrok NSA z 28 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 1948/18). KGP wskazał ponadto, że w ww. decyzji KGP, o stwierdzenie nieważności której wnosi Skarżący, umorzono postępowanie w pierwszej instancji, gdyż decyzję KWP z [...] stycznia 2020r. wydano bez podstawy prawnej. Żądanie Skarżącego dotyczyło bowiem umorzenia zasądzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 460 zł (wyrok z 8 października 2019r. sygn. akt I OSK 3943/18), które mają charakter cywilnoprawny, a tym samym niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych oznaczać będzie wydanie decyzji bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2010r. sygn. akt II SA/Wa 1850/09). KGP przyjął w związku z tym, że skoro brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, to niemożliwe jest otwarcie postępowania, gdyż wniosek Skarżącego nie może być merytorycznie rozpatrzony. Postępowanie w sprawie nie może być podjęte ze względów przedmiotowych – dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, co obligowało KGP do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. 2. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] kwietnia 2021r. wniósł o uchylenie ww. postanowienia KGP, wskazując m.in., że przeprowadzono niejawne postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnięto sprawę co do istoty, a dodatkowo postanowienie to nie odpowiada wymogom z: - art. 104 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a., bo organ wydaje również decyzje administracyjne w sprawach, w których istnieje sprawa cywilna, więc może orzec o zwolnieniu od kosztów zrzekając się ich, wobec ich zasądzenia wskutek cywilnoprawnego roszczenia pełnomocnika, zatem roszczenia zwrotu całości, czy części koszów poniesionych przez organ na funkcjonowanie aparatu pomocniczego i budżetowe środki ponoszone na uposażenie funkcjonariuszy publicznych aparatu pomocniczego, gdzie z żadnej normy prawa konstytutywnego, prawa do zapłaty za czynności urzędowe funkcjonariusza publicznego, czy zwrot takich wydatków na utrzymanie etatowe nie jest prawem przewidziane; - art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie, które w ocenie Skarżącego nie spełnia ustawowych wymagań i nie kwestionuje jako wadliwych wywodów prawnych i faktycznych wniosku o stwierdzenie nieważności aktu, jako nie mających żadnego znaczenia prawnego i faktycznego w tej sprawie, co musi prowadzić do uchylenia postanowienia celem wydania w sprawie aktu organu demokratycznego państwa prawnego spełniającego wszystkie ustawowo nakazane wymagania określonego dla takiego aktu w tym udowodnionego i przekonującej treści normami k.p.a. 3. KGP postanowieniem z [...] maja 2021r. nr [...] utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z [...] kwietnia 2021r., podtrzymując jego podstawę faktyczną i prawną. KGP w uzasadnieniu uznał, że skoro decyzja KWP była obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została wydana na mocy m.in. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, pomimo, że dotyczyła należności o charakterze cywilnoprawnym, do której przepis ten nie miał zastosowania, brak było możliwości otwarcia postępowania w trybie nadzwyczajnym i rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji KGP merytorycznie. 4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2021r. nie zgodził się z ww. postanowieniem KGP z [...] maja 2021r., zarzucając: - uchybienie przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie norm ustawowych, a w tym zakresie P.p.s.a. w przedmiocie prawa dochodzenia poniesionych kosztów i wydatków przez organ administracyjny w sprawie, w której z pomocy prawnej korzystał w zakresie funkcjonariusza publicznego swojego aparatu pomocniczego, do którego obowiązków należało na zajmowanym stanowisku służbowym, za uposażenie otrzymywane i na co się za takie uposażenie godził działać w zakresie pomocy i zastępstwa prawnego organu administracyjnego oraz wobec wymagań dla takiego stanowiska wykorzystywać uprawnienia kwalifikowanego prawnika, tym samym nie poniesienia w tej sprawie żadnych kosztów i wydatków, wobec braku działania w zakresie pomocy prawnej udzielonej z urzędu, za którą w zakresie umowy cywilnoprawnej organ administracyjny miałby obowiązek ponieść jakiekolwiek wydatki na rzecz pełnomocnika funkcjonariusza publicznego i w zakresie leżących w jego zakresie obowiązków służbowych funkcjonariusza publicznego; - nieprawidłowe działanie w celu kształtowania w sprawie zwrotu na rzecz organu administracyjnego i w tym zakresie faktycznie zwrotu w części, jakim miał być ten dochodzony zwrot kosztów przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wydatków budżetowych pokrywanych ze środków skarbu Państwa na działanie i funkcjonowanie aparatu pomocniczego organu administracyjnego i funkcjonowanie Policji w zakresie spraw administracyjnych; - brak podstawy prawa, w zakresie, w jakim organ administracyjny wskazuje orzeczenie NSA w sprawie roszczenia cywilnoprawnego, z czego wprost wynika zakres stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia takiego roszczenia przez funkcjonariusza publicznego aparatu pomocniczego organu administracyjnego celem, jak wynika z okoliczności, uzyskania bezprawnie w tej sprawie oczywiście niedopuszczalnej korzyści majątkowej z ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia w sprawie pomocy prawnej udzielanej z urzędu ponad uposażenie za które jako f-sz publiczny zgodził się na czynności prawnicze pomocy prawnej i reprezentacji organu administracyjnego w Policji - KWP, gdzie w zakresie upoważnienia nie wynikało upoważnienie wniesienia roszczenia cywilnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego; - błędne zastosowanie norm ustawy o Policji, przez wywodzenie, że KGP w pełnym zakresie jest organem centralnym. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że, wbrew wywodom organu istnieje podstawa prawa do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, a podstawą taką jest art. 104 k.p.a., aby strona mogła poznać zasadnicze motywy wydania decyzji, normy prawa, na podstawie jakiej decyzje faktycznie wydano, oraz dochodzić swoich praw i ochrony swoich praw w sposób prawem przewidziany, nawet jeśli funkcjonariusz publiczny wniósł oczywiście niezasadne, jak ustalił KGP, roszczenie cywilne, w celu osiągnięcia własnej korzyści majątkowej ponad przysługujące mu składniki uposażenia od strony i w zakresie sprawy należącej do jego obowiązków służbowych". 5. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 6. Skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2021r. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Ponadto podniósł, że KGP "nie wyjaśnił do dnia dzisiejszego, z jakich podstaw, przyczyn i z jakich środków dowodowych wywodzi roszczenie cywilnoprawne - sprawę cywilną, czyje to było roszczenie, organu, czy wyłącznie jego funkcjonariusza publicznego wykonującego obowiązki służbowe i z jakich to danych, czy dokumentów taki zakres wywodzi, co nie daje podstawy uznania jak wskazuje pełnomocnik, iż sprawę załatwiono zgodnie, na podstawie i w zakresie nakazanym normami ustawowymi". Wskazał także, że nie został zapoznany z dowodami i dokumentami mającymi wskazywać na roszczenie cywilnoprawne, co w ocenie Skarżącego stanowi podstawę do uchylenia i stwierdzenia bezskuteczności działań i czynności organów w sprawie od samego początku. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga jest zasadne, choć nie z powodów w niej wskazanych. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem skargi było jedno z postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wynika, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżone akty mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warto też podkreślić, że na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżenie do Sądu administracyjnego określonego aktu lub czynności (bezczynności) organu oznacza, że przedmiotem postępowania sądowego jest sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt lub czynność (dopuszczono się bezczynności). W konsekwencji więc przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny, badanie zaś konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (materialnych i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś [w:]Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2004, s. 30). Dla Sądu zarzuty i wnioski skargi mają charakter niewiążącej informacji o ewentualnej wadliwości zaskarżonego aktu, obowiązkiem sądu bowiem jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być podstawą zaskarżonej decyzji. Z tego punktu widzenia sąd administracyjny nie musi odnosić się do tych zagadnień podnoszonych w skardze, które nie mają znaczenia prawnego dla bytu kontrolowanego aktu administracyjnego (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, WKP 2018r.). 3. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, uznał, że należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie KGP z [...] maja 2021r., jak również utrzymane nim w mocy ww. postanowienie KGP z [...] kwietnia 2021r. Przepis art. 157 k.p.a., który powołano w podstawie prawnej postanowienia KGP z 12 kwietnia 2021r., w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie zawiera bowiem unormowań dotyczących możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odmowa taka byłaby zatem możliwa na zasadach ogólnych, na podstawie art. 61a k.p.a., z uwzględnieniem specyfiki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podkreśla, że w judykaturze wielokrotnie podnoszono, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania nie mogą być natomiast okoliczności dotyczące merytorycznej zawartości żądania. Nie można zatem uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lipca 1998r. sygn. akt IV SA 1581/96, LEX nr 43220; 10 lipca 1998r. sygn. akt I SA 2157/97, LEX nr 45125; 2 lipca 1998r. sygn. akt IV SA 778/98, LEX nr 45683; 20 grudnia 1994r. sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 27 stycznia 1999r. sygn. akt I SA 1114/98 (dostępny LEX nr 47964) stwierdził ponadto, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ może wykazać dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (o ile ewentualność taka zachodzi). Z wydanych w sprawie postanowień KGP wynika natomiast, że choć organ administracyjny powoływał się w nich na niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych, to jednak pominął okoliczność, że Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności wydanej przez KGP decyzji z [...] czerwca 2020r. Tym samym nie można mówić o braku przedmiotu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Nie zachodziła więc jedna z podstawowych przesłanek do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Już z tego względu nieprawidłowe były wydane w sprawie postanowienia KGP: zaskarżone z [...] maja 2021r., jak i utrzymane nim w mocy, ww. postanowienie z [...] kwietnia 2021r. Drugą wadliwością ww. postanowień, wydanych na mocy art. 61a § 1 k.p.a. było także i to, że KGP w ich uzasadnieniach odwołał się do braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności ww. decyzji KGP z [...] czerwca 2020r. (uchylającej decyzję KWP z [...] stycznia 2020r. i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w całości) i na tej podstawie uznał, że zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. KGP wskazał, że skoro decyzja KWP była obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (była wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została wydana na mocy m.in. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, pomimo, że dotyczyła należności o charakterze cywilnoprawnym, do której przepis ten nie miał zastosowania), brak było możliwości otwarcia postępowania w trybie nadzwyczajnym i rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji KGP merytorycznie. W świetle ugruntowanych i wyżej powołanych poglądów orzecznictwa Sądów administracyjnych było to niedopuszczalne. 4. KGP, ponownie rozpatrując sprawę, powinien zamiast postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., które było z ww. przyczyn niedopuszczalne, przystąpić do zbadania istnienia merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] czerwca 2020r. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydać albo decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, albo decyzję o stwierdzeniu nieważności, albo decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. 5. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, odnoszącego się do braku właściwości KGP do stwierdzenia nieważności ww. decyzji wydanej przez KGP [...] czerwca 2020r., na mocy której uchylono ww. decyzji KWP z [...] stycznia 2020r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Skarżącego, z powołanych w wydanych w sprawie postanowieniach KGP przepisów k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4 i 5), jak również z utrwalonego orzecznictwa Sądów administracyjnych, do którego prawidłowo odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wynika, że KGP, jest traktowany jako minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 958/12, 22 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 2372/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2011r. sygn. akt II SA/Wa 932/11 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać należy, że w świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. przez ministra rozumie się także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez właściwego ministra. KGP, stosownie zaś do art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skarżący, mając powyższe unormowania na względzie, wystąpił do KGP najpierw z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji KGP, a następnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym samym niezrozumiałe są zarzuty podważające właściwość KGP w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji KGP z [...] czerwca 2020r. 6. Sąd, reasumując stwierdza, że zaskarżone postanowienie KGP oraz utrzymane nim w mocy postanowienie KGP z [...] kwietnia 2021r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), należało orzec, jak w sentencji wyroku.