II SA/Wa 230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę w całości - Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art.156, art.157 w związku z art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] l.dz. [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem zarzucając mu naruszenie: przepisów prawa poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego, zasady związania organów decyzją ostateczną, która pozostając w obiegu prawnym wywołuje skutki w niej określone; uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Ponadto zarzucił niewłaściwą ocenę wyroku WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 23/13 oraz powołanie wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1978/13, który nie jest wyrokiem prawomocnym, nie może mieć zastosowania do sprawy dotyczącej innego uprawnienia, opartego na innych przepisach prawa materialnego. Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 61a, art.123 § 1, art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] l.dz. [...] z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu podał, że M. M. posiada status emeryta policyjnego, a nie policjanta i wszelkie wnioski składane przez stronę od [...] lutego 2009 r. są rozpatrywane w odniesieniu do emeryta policyjnego. Organ zauważył, że w oparciu o uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt OPS 9/13, po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r., decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podniósł w związku z tym, iż mając na względzie powyższą uchwałę, brak jest podstaw do wypłaty zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia. Komendant Główny Policji podkreślił też, że kwestionowane orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. było już przedmiotem postępowania sądowego i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2012 r. oddalono skargę. Tym samym powyższe orzeczenie organu nie może być przedmiotem kolejnego postępowania administracyjnego, co znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2084/13. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. nie zgodził się ze stanowiskiem organu w nim zawartym, bowiem w sprawie naruszono zasadę obowiązującą organ do stosowania właściwych unormowań prawa materialnego, zasadę prawdy obiektywnej i dowodowej, zasadę prawa dobrze i słusznie nadanego i nabytego, ochronę konstytutywnej decyzji ostatecznej. Ponadto niewłaściwie zastosowano uchwałę NSA sygn. akt I OPS 9/13, pominięto zapis art. 32 Konstytucji RP w świetle wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1248/11, zapadłego w identycznych jak w sprawie skarżącego okolicznościach faktycznych i prawnych, a także nie zastosowano uchwały NSA o sygn. akt I OPS 6/09. Pominięto również w sprawie wiążący organ obowiązek objęcia strony postępowania administracyjnego należną jej z mocy prawa ochroną prawną. Z tego względu skarżący wniósł o objecie go ochroną prawną w trybie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Nr 153, 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że "inne uzasadnienie przyczyny to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: - sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wypłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), - sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie "materialnoprawna") (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Natomiast w judykaturze zwraca się uwagę, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11, Lex nr 1234059). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Bezsporna jest bowiem okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 801/12, oddalił skargę M. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Natomiast stosownie do treści art.170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną oznacza, że zaskarżona decyzja zostaje mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie naruszała prawa w zakresie określonym art. 145 tejże ustawy. Zatem istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem, określonych w art. 145 ustawy (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Dodać dalej należy, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pamiętać wszak należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07 (LEX 505294) wyjaśnił, że "Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w którym wyrażono stanowisko, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Innymi słowy mówiąc, jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to - co do zasady - zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego, ale również w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Z tego mianowicie powodu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Skoro zatem decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została poddana kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem i sąd administracyjny nie dopatrzył się jej wadliwości, to tym samym potwierdził, że nie zawierała ona także wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W tym stanie rzeczy organ zasadnie uznał, że ponowna kontrola przedmiotowej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym jest niedopuszczalna i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, podobnie jak żądanie zastosowania przez Sąd art. 135 Ppsa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.