II SA/Wa 2302/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych - oddala skargę - |Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zawiesił S. S. w czynnościach służbowych od| |dnia [...] sierpnia 2012 r. na okres trzech miesięcy. | |Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], na podstawie art. 39 ust. 3 | |ustawy o Policji, przedłużył funkcjonariuszowi okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego z | |uwagi na dobro służby. Rygor natychmiastowej wykonalności powyższego rozkazu uzasadnił zaś faktem, iż policjant będąc podejrzanym o | |popełnienie przestępstwa umyślnego w istotny sposób naruszył interes służby w Policji, tożsamy z ważnym interesem społecznym. Od wyżej | |wymienionych rozkazów zainteresowany nie odwołał się. | |Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. S. S. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego | |Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. | |W uzasadnieniu wniosku S. S. podkreślił, że do tej pory był wzorowym policjantem, a zastosowanie wobec niego zawieszenia w czynnościach| |w sytuacji, gdy uchylono wobec niego środek zapobiegawczy i obowiązuje zasada domniemania niewinności do czasu w wydania w stosunku do | |niego wyroku skazującego, jest naruszeniem jego praw konstytucyjnych | |Od organu orzekającego o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach, który w przyszłości może decydować o zwolnieniu ze służby, | |wymaga się wyjątkowej dbałości i szczegółowego wykazania faktów które przesądziły iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". | |Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego rozkazu ze | |względu na brak przesłanek przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 kpa. | |W stosunku do rozkazu personalnego S. S. wniósł odwołanie. | |Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał zaskarżony rozkaz | |personalny w mocy. W uzasadnieniu podał, że fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadą jest zasada trwałości decyzji | |ostatecznych wyrażona w przepisie art. 16 § 1 kpa. Jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie | |jej nieważności w przypadku wystąpienia jednej z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności | |decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia, w przypadku podniesienia określonego w art.| |156 § 1 pkt 2 kpa zarzutu rażącego naruszenia prawa, czy okoliczność taka miała miejsce. | |Organ stwierdził, że decyduje o tym przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia| |sprawy. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia | |wymagań praworządności, natomiast nie ma tu rozstrzygającego znaczenia charakter naruszonego przepisu. | |Ponadto postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej | |niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej nią sprawy. | |Odnosząc się do złożonego przez S. S. żądania oraz podniesionych zarzutów, Komendant Główny Policji podniósł, iż zgodnie z przepisem | |art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania | |karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 | |miesiące. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach | |służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Zwrócił również uwagę na charakter zarzutów jakie Prokuratura | |Rejonowa w [...] przedstawiła policjantowi. Zatem, w ocenie organu, Komendant Powiatowy Policji w [...], wydając rozkaz personalny nr [...] z| |dnia [...] listopada 2012r. poruszał się w granicach określonych przepisami prawa. | |Odnosząc się do kwestii wskazywanych przez funkcjonariusza braku ciągłości zawieszenia w czynnościach służbowych, Komendant Główny | |stwierdził, że z chwilą podpisania decyzji następuje jej wydanie w sensie procesowym, co oznacza jej istnienie, natomiast dzień jej | |wydania jest miarodajny dla oceny podstawy faktycznej i prawnej. Powołując się na orzecznictwo oraz poglądy doktryny wskazał, że zasada| |związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ | |administracji publicznej nie może jej zmienić. Podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanki stwierdzenia nieważności | |decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nie może być mowy o niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, a niewykonalność | |miała trwały charakter. | |Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym wskazując, iż | |opierało się ono na analizie materiałów, znajdujących się w aktach osobowych policjanta, dotyczących przesłanek uzasadniających | |zawieszenie w czynnościach służbowych i jego przedłużenie, zaś organ właściwy do rozpatrzenia wniosku nie prowadzi dodatkowego | |postępowania dowodowego. Natomiast prawo zainteresowanego do udziału w postępowaniu zostało zrealizowane poprzez złożenie odwołania | |zawierającego jego wnioski, uwagi i żądania. | |W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego | |w Warszawie S. S. zarzucił jej, iż jest sprzeczna z prawem i rażąco narusza przepisy prawa. | |W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz | |prawne. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: | |Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), | |sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola | |ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. | |Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem tak zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja, są zgodne z | |prawem. | |Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami piśmiennictwa, stwierdzenie nieważności decyzji | |administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji znajduje potwierdzenie w | |zasadzie ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –| |Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). | |Stosownie do treści art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana | |została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji | |wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. | |Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały natomiast wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej| |stwierdza nieważność decyzji, która: | |1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, | |2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, | |3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, | |4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, | |5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, | |6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, | |7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. | |Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na | |nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja w | |rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji stwierdzenia, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] | |listopada 2012 r. o zawieszeniu w czynnościach S. S. do czasu zakończenia postępowania karnego, została podjęta w okolicznościach | |określonych w przepisach art. 156 § 1 kpa. | |Działanie organu w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się | |od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił w niniejszej sprawie, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W | |ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania | |tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również | |poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do | |poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej. | |Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się S. S. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, | |zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego | |naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu | |stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został | |naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 | |r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z | |treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" | |może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok | |Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 | |czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). | |Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia | |nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie | |niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstawie. | |Najnowsze orzecznictwo sądowe potwierdza zasadność dokonanej przez organy wykładni przepisu art. 110 kpa. Co prawda w okresie | |wcześniejszym wydawane były orzeczenia prezentujące pogląd, że decydujące znaczenie w tej kwestii ma data doręczenia decyzji, jednakże | |już w wyroku z dnia 2 października 2002 r. III RN 149/01 Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na istotne różnice dzielące wydanie decyzji i | |doręczenie decyzji. Pojęcie "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydanie jej adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w | |odniesieniu do wydania rzeczy. Jest to bowiem czynność procesowa organu administracji publicznej polegająca na podpisaniu decyzji | |zawierającej pozostałe elementy określone w art. 107 § 1 kpa. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę| |upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (OSNP 2003, nr 16, poz. | |371). | |Ten kierunek orzecznictwa został utrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. II OSK 714/05, w | |którym wskazano, że obowiązujące przepisy kpa nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie | |(sporządzenie) decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 1 kpa jest czynnością procesową wywołującą skutki prawne (ONSA i WSA 2006, nr 5, | |poz. 132). | |Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko, gdyż przyjęcie odmiennej interpretacji treści art. 110 | |kpa prowadziłoby do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. Dodatkowym argumentem | |przemawiającym za trafnością wykładni dokonanej przez organ jest okoliczność braku możliwości ustalenia jednej daty wydania decyzji | |rozumianej jako data jej doręczenia w przypadku wielości stron, a nie sposób przyjąć, by w odniesieniu do każdej z nich wydanie decyzji| |następowało w innej dacie. | |Z uwagi na podniesioną już wcześniej specyfikę postępowania nadzorczego, będącego nowym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada | |jedynie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozpatruje sprawy ponownie merytorycznie i | |nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego, jako chybiony jawi się zarzut skargi dotyczący nieobiektywnego i nierzetelnego | |ustalenia stanu faktycznego, a nadto ograniczenia czynnego udziału w postępowaniu i zgłaszania wniosków dowodowych. | |Należy również zauważyć, iż bezsporne jest w sprawie, że wobec S.S. toczyło się postępowanie karne, o którym mowa w przepisie art. 39 | |ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a zatem obligatoryjnie zawieszono go w | |czynnościach służbowych na 3 miesiące. Ponadto niewątpliwie ze względu na charakter zarzucanych mu czynów jego przypadek można było | |potraktować jako szczególny w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy i przedłużyć okres zawieszenia do czasu ukończenia | |postępowania karnego. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, jak twierdzi skarżący, że nie było podstaw do stosowania w jego sprawie | |powyższego przepisu. | |Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo | |o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. |