II SA/Wa 231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na nowe stanowisko służbowe stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie zwolnienia skarżącego z dniem [...] listopada 2016 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska starszego specjalisty w Zespole do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki Straży Granicznej kat. [...] w W. i przeniesieniem oraz mianowaniem od dnia [...] grudnia 2016 r. na stanowisko starszego specjalisty Zespołu do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki Straży Granicznej kat. [...] w L. – uchylił sporny rozkaz personalny organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i daty mianowania go na nowe stanowisko (pkt 1 zaskarżonej decyzji), a także ustalił nowy termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] stycznia 2017 r. i nowy termin mianowania na nowe stanowisko na dzień [...] lutego 2017 r. (pkt 2 decyzji) oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy sporny rozkaz personalny (pkt 3 decyzji). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej kat. [...] w L. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o uzupełnienie wakatu w stanie etatowym placówki doświadczonym funkcjonariuszem z innej jednostki organizacyjnej [...] Oddziału Straży Granicznej. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku oraz sytuacji kadrowej podległej mu jednostki organizacyjnej Straży Granicznej, podjął decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec [...] K. K. w sprawie przeniesienia tego funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej kat. [...] w L. i mianowania na stanowisko starszego specjalisty Zespołu do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej. W dniu [...] lipca 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego z dniem [...] września 2015 r. zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska starszego specjalisty w Zespole do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG kat. [...] w W. i od dnia [...] września 2015 r. mianował go na równorzędne stanowisko starszego specjalisty Zespołu do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG kat. [...] w L. Skutkiem złożonego przez funkcjonariusza odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżony rozkaz i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zalecając ustalenie prawomocności Orzeczenia nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] listopada 2014 r., oraz wyjaśnienie w drodze uzyskania opinii lekarskiej, jakie czynności służbowe mogą spowodować pogorszenie stanu zdrowia funkcjonariusza, mając na względzie zarówno służbę na nowym stanowisku, jak i konieczność dojazdów do niej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił skarżącego z dniem [...] lutego 2016 r. z zajmowanego stanowiska starszego specjalisty Zespołu do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG kat. [...] w W., etat. [...] grupie uposażenia zasadniczego w [...] kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w wysokości 15,27% podstawy naliczenia tego dodatku i mianował go z dniem [...] marca 2016 r. na równorzędne stanowisko starszego specjalisty Zespołu do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG kat. [...] w L., etat [...] grupie uposażenia zasadniczego w [...] kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w wysokości 15,27% podstawy naliczenia dodatku. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącego funkcjonariusza, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając temu organowi, że nie wykonał wszystkich zaleceń wynikających z decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozkazem personalnym nr [...] dnia [...] października 2016 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił skarżącego z dniem [...] listopada 2016 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska starszego specjalisty Zespołu do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG kat. [...] w W., etat [...] grupie uposażenia zasadniczego, w [...] kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w wysokości 594,10 zł i od dnia [...] grudnia 2016 r. przeniósł go i mianował na równorzędne stanowisko starszego specjalisty Zespołu do spraw Przestępstw i Wykroczeń Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG kat. [...] w L., etat [...] grupie uposażenia zasadniczego, w I kategorii z mnożnikiem 1.71 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w wysokości 594,10 zł. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższego rozkazu personalnego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż powyższe odwołanie nie zostało podpisane przez skarżącego. Należy zauważyć jednocześnie, iż z prezentaty Kancelarii Jawnej [...] Oddziału Straży Granicznej wynika, że nadesłane odwołanie nie zawierało żadnych załączników, a zatem złożone zostało tylko w jednym egzemplarzu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił powyższy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i daty mianowania go na nowe stanowisko służbowe (pkt 1 decyzji) oraz ustalił nowy termin zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe (pkt 2 decyzji), a także w pozostałej części utrzymał w mocy sporny rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe, bądź mianowanie na wyższe stanowisko służbowe jest czynnością wynikającą z podległości służbowej, a kreowanie polityki kadrowej oddziału należy do jego komendanta. Zdaniem organu odwoławczego, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego szczegółowo wyjaśnił powody, jakimi kierował się, podejmując sporne rozstrzygnięcie. Odnosząc się z kolei do uwag skarżącego w zakresie równorzędności stanowisk, organ odwoławczy - uznając je za chybione - powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że funkcjonariusz, podejmując decyzję o dobrowolnym zgłoszeniu się do służby, musi być przygotowany na podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie służby oraz na związane z tym konsekwencje. Ustosunkowując się do uwag skarżącego funkcjonariusza dotyczących wpływu przeniesienia na stan jego zdrowia oraz prawidłowości przeprowadzenia badań lekarskich, organ odwoławczy wskazał, że badanie przeprowadzone w związku z planowanym przeniesieniem skarżącego na nowe stanowisko służbowe przeprowadzone zostało prawidłowo. Komendant Główny Straży Granicznej zauważył, że orzeczeniem lekarskim nr [...] stwierdzono zdolność skarżącego do pracy na stanowisku starszy specjalista Zespołu do spraw Przestępstw i Wykroczeń Placówki SG kat. [...] w L. Jako przeciwwskazania podano dźwiganie powyżej 10 kg, wymuszona pozycja ciała oraz praca obciążająca kręgosłup. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z opinii Kierownika Zespołu ds. Bezpieczeństwa Higieny Służby-Pracy Wydziału Kontroli i Audytu Wewnętrznego Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej wynika, że w skierowaniu na badania profilaktyczne z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie zaistniała pomyłka, która w jakimkolwiek stopniu mogła wpłynąć na zakres przeprowadzonych badań. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że badanie przeprowadzone w związku z planowanym przeniesieniem skarżącego na nowe stanowisko służbowe przeprowadzone zostało prawidłowo, a funkcjonariusz został uznany za zdolnego do pełnienia na nim służby. Organ odwoławczy uznał ponadto, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Według organu odwoławczego, podjęto bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uwzględniając przy tym zarówno interes skarżącego funkcjonariusza, jak i interes służby. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2016 r. Wnosząc o jej uchylenie, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6-11 k.p.a., art. 35 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca wskazała na argumenty, które - w jej ocenie - świadczą o brak zasadności przeniesienia skarżącego na przedmiotowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W złożonych do Sądu pismach procesowych z dnia [...] marca 2017 r. oraz [...] września 2017 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt, czy też czynność z zakresu administracji z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sporna decyzja organu odwoławczego w sposób rażący narusza obowiązujące prawo, lecz - co należy podkreślić - z powodów innych, niż wskazane w skardze. Jak stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Otóż, jak wynika jednoznacznie z akt administracyjnych niniejszej sprawy, od wydanego w pierwszej instancji rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. złożone zostało odwołanie, które w świetle obowiązujących przepisów nie wywołało skutku prawnego wniesionego pisma (podania), a tym samym nie zainicjowało w sposób prawidłowy postępowania odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, że czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, musi spełniać określone wymagania zarówno co do formy, treści, terminu, jak i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne każdego podania (pisma) - w tym także odwołania - zostały określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Obejmują one m.in. wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli podanie zostało wniesione pisemnie, powinno ponadto być podpisane przez wnoszącego. Przyjmuje się zgodnie, że podpisanie podania ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim strony - świadczy o tym, że to strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny podania. W odniesieniu do tej szczególnej postaci podania, jakim jest odwołanie od decyzji administracyjnej, utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd - który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela - że uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę (stronę) je wnoszącą powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji, przyjąć należy, że decyzja tego organu jest dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93; podobnie: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09 oraz z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 308/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 433/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 124/14, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1668/14). Mając na względzie powyższe stanowisko judykatury, należy zauważyć, że znajdujące się w aktach sprawy odwołanie nie zostało podpisane przez skarżącego K. K. Pismo to zostało sporządzone w całości na komputerze i również komputerowo naniesiono pod tekstem pisma imię i nazwisko strony "/-/ K. K.". Uznać należy, że jest to zaledwie adnotacja, która nie indywidualizuje w dostatecznym stopniu osoby sporządzającej (podpisującej) pismo. Nie jest to podpis, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a., bowiem takiego "oznaczenia" pod oświadczeniem woli nie sposób zweryfikować. Dopiero złożenie własnoręcznego podpisu wskazuje jednoznacznie i wiarygodnie, że środek odwoławczy pochodzi od osoby określonej, jako wnosząca ów środek zaskarżenia. Organ odwoławczy, koncentrując się w aspekcie formalnym wyłącznie na zbadaniu terminowości wniesienia odwołania, nie stwierdził, iż odwołanie zawiera brak, który uniemożliwia nadanie jemu dalszego biegu, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., i nie wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego prawidłowe podpisanie. Zamiast tego Komendant Główny Straży Granicznej rozpoznał odwołanie i merytorycznie rozstrzygnął sprawę w drugiej instancji. W konsekwencji, należy uznać, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2016 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ drugiej instancji nie może działać z urzędu, albowiem charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo wniesionego środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Brak podpisu pod odwołaniem skutkować musi podjęciem przez organ drugiej instancji działań zmierzających do uzupełnienia ww. braku formalnego, w celu umożliwienia nadania dalszego biegu sprawie. Dopiero po ewentualnym uzupełnieniu ww. braku, możliwym będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez ten organ. Należy w tym miejscu zauważyć, że skoro - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, to przyjąć trzeba, iż ustalenie, że kontrolowany akt Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2016 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa - sprawia, że na tym etapie nie ma potrzeby badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czy akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już wskazana powyżej przyczyna (uchybienie) prowadzi do jego nieważności. Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonego aktu czyni w szczególności zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.