II SA/Wa 231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] października 2017 r. M. M. (dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca" lub "strona skarżąca") w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie należności z tytułu przeniesienia służbowego i przesiedlenia do nowego miejsca pełnienia służby tj. zasiłku osiedleniowego. We wniosku wskazała, że została przeniesiona służbowo do miejscowości [...] w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe, jak również, że w [...] nie była bezpośrednio przed przeniesieniem służbowym i nie jest zameldowana na pobyt stały, nie posiada też w [...] domu ani samodzielnego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. wnioskodawczyni została wyznaczona na stanowisko Dowódca Plutonu - Dowódca Sekcji w 2. [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej, które objęła w dniu [...] lipca 2017 r., co zostało stwierdzone w rozkazie dziennym nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Natomiast od dnia [...] sierpnia 2017 r. wnioskodawczyni zamieszkuje w internacie w m. [...], co wynika z dołączonych dokumentów - zaświadczenia z Agencji Mienia Wojskowego, Oddział Regionalny w [...]. Wnioskodawczyni korzysta więc z jednej z form zakwaterowania określonej w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP — zakwaterowania w internacie.  Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Dowódca [...] Brygady Obrony Terytorialnej, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "k.p.a.), art. 86 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 – dalej jako "ustawa") odmówił przyznania wnioskodawczyni należności z tytułu przeniesienia służbowego i przesiedlenia się do nowego miejsca pełnienia służby, wnioskowanych przez żołnierza, tj. zasiłku osiedleniowego w wysokości 50% najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku przeniesienia służbowego w rozumieniu art. 86 ust. 1 pragmatyki służbowej, bowiem nie była wyznaczona na stanowisko służbowe, lecz była w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr MON, co wynika z delegacji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz przebiegu służby w TAP oficera. Od niniejszej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie do Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej. Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej (dalej jako "organ") decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Organ wskazał, że ustalenia faktyczne, poczynione przez organ pierwszej instancji są bezsporne - nie budzą wątpliwości organu odwoławczego ani strony. Jednakże, we wniesionym odwołaniu, strona skarżąca zakwestionowała ocenę prawną stanu faktycznego. Istota sprawy sprowadza się więc do oceny, czy wyznaczenie żołnierza zawodowego z rezerwy kadrowej na stanowisko służbowe mieści się w pojęciu przeniesienia służbowego. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że taki przypadek nie odpowiada pojęciu wyznaczenia na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz dotychczas zajmował stanowisko służbowe i z tego powodu uznaje rozstrzygnięcie Dowódczy 2. [...] Brygady Wojsk Obrony Terytorialnej za prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 ustawy, żołnierz zawodowy pełni służbę na stanowisku służbowym, w rezerwie kadrowej lub w dyspozycji, przy czym wymienione trzy "stany służby" mają charakter rozłączny - nie można jednocześnie pełnić służby na stanowisku służbowym i pozostawać w rezerwie kadrowej lub dyspozycji. Organ zaakceptował pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1670/10, że bezpośrednio przed przeniesieniem, strona w ogóle nie zajmowała stanowiska służbowego, a przez to nie może otrzymać należności, co do których uprawnienie nabywa się w związku z wyznaczeniem na stanowisko inne, niż to, na którym żołnierz dotychczas pełnił służbę. Decyzja Dowódcy Obrony Wojsk terytorialnych z dnia [...] grudnia 2017 r. stała się przedmiotem skargi M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła mające wpływ na jej treść naruszenie: 1) art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) poprzez nierówne traktowanie wobec prawa przez organy władzy publicznej obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej; 2) art. 86 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną interpretację przepisu stwierdzającą, że zasiłek osiedleniowy skarżącej nie przysługuje, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna doprowadzić do wypłaty świadczenia; 3) § 3, § 5, § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz.U. z 2014 r., poz. 1003) poprzez niezastosowanie wskazanych paragrafów, podczas gdy ich zastosowanie było obowiązkiem organów wydających decyzje, 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w efekcie nierozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepoczynienie ustaleń faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego, to jest podjęcia decyzji odmownej w sprawie wypłaty zasiłku osiedleniowego, podczas gdy istniały wszelkie przesłanki prawne i faktyczne (wypłaty zasiłku osiedleniowego innym oficerom znajdującym się w takiej samej sytuacji faktycznej) do realizacji tego rodzaju świadczenia; 5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wobec zakończenia postępowania odwoławczego w dniu [...] grudnia 2017 r. wydaniem decyzji, podczas gdy pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ odwoławczy poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania odwoławczego do dnia [...] grudnia 2017 r. w celu umożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie decyzji Dowódcy 2. [...] Brygady Obrony Terytorialnej nr [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podała, że jest żołnierzem zawodowym pełniącym służbę wojskową od [...] lipca 2017 r. w Wojskach Obrony Terytorialnej. Służąc w stopniu kaprala w [...] rozpoznawczym w [...], po pozytywnym zaopiniowaniu przez przełożonych, skarżąca została skierowana rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] grudnia 2016 r. na szkolenie wojskowe w ramach "Sześciomiesięcznego Studium Oficerskiego" w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] we [...]. Celem odbycia szkolenia wojskowego (zakończonego egzaminem na oficera) było planowane wyznaczenie skarżącej na nowe stanowisko służbowe. Szkolenie odbywało się w dniach od 3 stycznia 2017 r. do 7 lipca 2017 r. W tym czasie skarżąca, zgodnie z art. 19 ust 1 pkt. 2 i art. 20 ust 1, ust. 3 pkt. 2 oraz ust. 4 pkt. 1 w związku z art. 45 ust. 3a oraz art. 53 pragmatyki służbowej, a także § 38 ust. 1, 2 i 3 oraz § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 2014 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk oraz § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych została przeniesiona do rezerwy kadrowej. Jako miejsce wykonywania zadań służbowych wskazano Wyższą Szkołę Oficerską [...]. Po ukończeniu szkolenia i zdaniu egzaminu oficerskiego skarżąca uzyskała stopień podporucznika. Jednocześnie Decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. została wyznaczona na nowe stanowisko służbowe w 2. [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej w [...]. Tym samym, w ocenie skarżącej, doszło do zmiany miejsca pełnienia służby przez skarżącą i przeniesienia z [...] do nowego miejsca pełnienia służby do [...]. Zdaniem skarżącej działania organów naruszają zasadę równości wobec prawa, bowiem nierówno traktowani są żołnierze rezerwy, którzy po odbyciu Studium Oficerskiego są kierowani do miejscowości, w których uprzednio nie zajmowali stanowiska służbowego. W szeregu przypadków oficerom wyznaczanym na stanowiska służbowe po odbyciu Studium są wypłacane zasiłki osiedleniowe, podczas gdy skarżącej odmówiono wypłaty tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwana P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli pod względem legalności podlegała decyzja Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] października 2017 r. odmawiająca przyznania M. M. należności z tytułu przeniesienia służbowego i przesiedlenia do nowego miejsca, tj. zasiłku osiedleniowego w wysokości najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Istota sprawy tkwi w prawidłowości wykładni prawa materialnego w niekwestionowanych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i sprowadza się do ustalenia czy zmiana miejsca zamieszkania skarżącej z [...] do [...] w związku z wyznaczeniem z rezerwy kadrowej na stanowisko służbowe w [...] miała wpływ na ustalenie prawa do zasiłku osiedleniowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji odmowę przyznania przedmiotowego świadczenia organy wywiodły z treści art. 86 ust. 1 ustawy przyjmując, że wyznaczenie żołnierza zawodowego z rezerwy kadrowej na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz dotychczas zajmował stanowisko służbowe, nie odpowiada pojęciu wyznaczenia na stanowisko służbowe w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu. Sąd stwierdza, że dokonana przez organy wykładnia jest całkowicie błędna. Skarżąca przed przeniesieniem do rezerwy kadrowej w związku ze skierowaniem do odbycia "Sześciomiesięcznego Studium Wojskowego" w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] we [...] pełniła służbę w [...] rozpoznawczym w [...]. Po ukończeniu szkolenia i zdaniu egzaminu oficerskiego, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wyznaczył skarżącą na stanowisko Dowódca Plutonu – Dowódca Sekcji w 2. [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej w [...]. Obowiązki na tym stanowisku skarżąca objęła [...] lipca 2017 r., a od [...] sierpnia 2017 r. zamieszkała w internacie w [...]. Zgodnie z art. 86 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe przysługują w przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego do nowego miejsca pełnienia służby zasiłek osiedleniowy. Wynika stąd, że dla uzyskania prawa do zasiłku osiedleniowego spełnione być muszą łącznie dwa warunki: wyznaczenie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy dotychczas pełnił służbę i przesiedlenie się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby. Należy zatem rozważyć, czy skarżąca spełniła oba wyżej wskazane warunki. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. z 2014 r. poz. 1003, wydane na podstawie art. 86 ust. 15 powołanej ustawy określa wysokość i tryb przyznawania tych świadczeń. § 5 ust 1 pkt 2 stanowi, że wysokość zasiłku osiedleniowego wynosi 50% najniższego uposażenia jeżeli żołnierz jest samotny. Natomiast z § 7 wskazanego rozporządzenia wynika, że zasiłek osiedleniowy wypłaca się na pisemny wniosek żołnierza (ust. 1), wniosek ten składa się po objęciu przez żołnierza obowiązków służbowych na stanowisku służbowym w nowym miejscu pełnienia służby, po przesiedleniu się do nowego miejsca pełnienia służby (ust. 2), do wniosku żołnierz dołącza dokument potwierdzający przesiedlenie się do nowego miejsca pełnienia służby (ust. 4 pkt 1) oraz oświadczenie, że w miejscowości, do której został przeniesiony nie posiada domu lub samodzielnego lokalu mieszkalnego oraz, że bezpośrednio przed przeniesieniem służbowym nie był zameldowany w tej miejscowości na pobyt stały (ust. 4 pkt 2), w przypadku korzystania przez żołnierza w nowym miejscu pełnienia służby z jednej z form zakwaterowania na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przesiedlenie żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby potwierdza się dokumentem, z którego wynika, że korzysta z jednej z wymienionych form zakwaterowania (ust. 6). Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca została przeniesiona do rezerwy kadrowej w związku ze skierowaniem do Studium Oficerskiego w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] we [...], a nie wyznaczona na stanowisko służbowe. Pojęć tych nie można utożsamiać, bowiem okres pozostawania w rezerwie kadrowej nie jest okresem zajmowania stanowiska służbowego, co wynika wprost z art. 19 ustawy. Natomiast do rezerwy kadrowej może być przeniesiony żołnierz zawodowy zwolniony ze stanowiska służbowego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe – art. 20 ust. 1 ustawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie skarżąca została zwolniona ze stanowiska służbowego w [...] i przeniesiona do rezerwy kadrowej w celu odbycia szkolenia wojskowego zakończonego egzaminem na oficera i planowanym wyznaczeniem na stanowisko służbowe – rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr z [...] grudnia 2016 r. Skoro okres pozostawania w rezerwie kadrowej nie jest okresem pełnienia służby na stanowisku służbowym to dotychczas zajmowanym stanowiskiem służbowym było stanowisko służbowe w 2. Pułku rozpoznawczym w [...] przed wyznaczeniem skarżącej na stanowisko służbowe w [...], zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. Tym samym spełnione zostały oba warunki z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy. Skarżąca przed przeniesieniem do rezerwy kadrowej pełniła służbę w [...] na wyznaczonym stanowisku służbowym, a po wyznaczeniu na stanowisko w [...], objęła to stanowisko, przesiedliła się do [...] i zamieszkała w internacie. Złożyła też stosowny wniosek oraz spełniła przesłanki przewidziane w § 7 rozporządzenia. Z treści art. 86 ust. 1 i ust. 2 wynika jednoznacznie, jak już wcześniej wskazano, że warunkiem uzyskania zasiłku osiedleniowego jest spełnienie przez żołnierza zawodowego dwóch przesłanek: wyznaczenie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe i przesiedlenie do nowego miejsca pełnienia służby. Wskazana norma w żaden sposób nie odwołuje się do przeniesienia służbowego oraz pełnienia służby w rezerwie kadrowej, a jedynie do wyznaczenia na stanowisko służbowe, które łączy z dotychczasowym miejscem pełnienia służby. Oznacza to, że zasiłek osiedleniowy przysługuje tylko żołnierzom zawodowym pełniącym służbę na stanowisku służbowym. Pozostałe dwie formy pełnienia służby wojskowej, w rezerwie kadrowej i dyspozycji – obie ograniczone czasowo, nie mają wpływu na ustalenie prawa do zasiłku osiedleniowego. Gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość nabycia prawa do zasiłku osiedleniowego w stosunku do żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowisko służbowe z uwagi na uprzednio pełnioną służbę wojskową w rezerwie kadrowej lub dyspozycji, to taką regulację zawarłby w art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Skoro takiej regulacji wskazany przepis nie zawiera to zgodnie z art. 86 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasiłek osiedleniowy przysługuje żołnierzom zawodowym wyznaczonym na stanowisko służbowe poza miejscowością, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe i przesiedlił się do nowego miejsca pełnienia służby. Przepis art. 86 ustawy należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco jak uczyniły to oba organy. Stąd nieuprawniony jest pogląd organu wyrażony w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, że "przeniesienie służbowe dotyczy wyłącznie sytuacji zwolnienia żołnierza zawodowego ze stanowiska służbowego i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe. Skarżąca została wyznaczona na stanowisko służbowe z rezerwy kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr, a nie przeniesiona służbowo. Stąd należności w związku z przeniesieniem służbowym i przesiedleniem nie należą się jej nawet mimo zmiany miejsca zamieszkania w następstwie objęcia obowiązków służbowych na stanowisku służbowym w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej." Tym samym Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 86 ust. 1 i 2 ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię art. 86 ust. 1 i ust. 2 dokonaną przez Sąd z uwzględnieniem § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe i dokona oceny wniosku skarżącej. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.