II SA/Wa 2310/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , Monika Duma-Szymczak, Protokolant referent, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za umundurowanie w uzupełniającej wysokości oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) oraz § 1, § 2 ust. 1 i ust. 3, § 3 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r., w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2010 r. poz. 279, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. Z. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie 883,49 zł za okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] marca 2018 r. D. Z. pismem z dnia [...] lutego 2019 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w kwocie 883,49 zł, tj. wyrównanie wysokości przyznanego w 2017 r. świadczenia do kwoty 2.120,70 zł, określonej dla policjanta służby prewencyjnej w korpusie aspirantów Policji, która - w ocenie wnioskującego - przysługiwała mu na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Komendant Główny Policji, uzasadniając wydaną w sprawie decyzję wskazał, iż kwota wypłaconego D. Z. równoważnika w zamian za umundurowanie została ustalona zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, w myśl którego wysokość równoważnika dla policjanta zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy (Dz. U. Nr 71, poz. 336) ustala się z uwzględnieniem wydłużenia okresu używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia. W związku z tym, przy określeniu wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, należy uwzględnić wydłużenie okresu używalności przedmiotów umundurowania, wchodzących w skład należnej normy umundurowania o czas trwania zwolnienia, który na ogół jest równy okresowi trwania kadencji w ZW NSZZ Policjantów. Zgodnie z § 21 ust. 2 Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, kadencja organów Związku trwa 4 lata. [...] D. Z., zajmujący stanowisko etatowe w Sekcji Prewencji Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] na podstawie art. 37a pkt 2 ustawy o Policji, został zwolniony z obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w związku z powołaniem do pełnienia funkcji Wiceprzewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] na czas trwania kadencji. Organ przyjął w związku z tym, że przy określeniu wysokości równoważnika pieniężnego przysługującego D. Z. należało uwzględnić wydłużenie o 4 lata okresu używalności przedmiotów umundurowania wchodzących w skład normy umundurowania należnej mu z racji zajmowanego stanowiska przed zwolnieniem od obowiązku wykonywania zadań służbowych, tj. wg tabeli nr 1 w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia - dla mianowanych na stałe policjantów-mężczyzn służby prewencyjnej, z wyłączeniem policjantów pełniących służbę w komórkach ruchu drogowego, patrolowo-interwencyjnych, konwojowych, w Policji sądowej, w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych oraz na stanowiskach: dzielnicowych, starszych dzielnicowych, dyżurnych i przewodników psów służbowych. Przy czym, zaznaczył, że wydłużenie okresu używalności przedmiotów umundurowania w konsekwencji powoduje obniżenie wysokości równoważnika pieniężnego. Jednocześnie podniósł, że w związku z tym, iż przedmiotowa kalkulacja dotyczy wysokości równoważnika dla policjantów w korpusie podoficerów Policji i szeregowych Policji, w przypadku policjanta w korpusie aspirantów Policji należy dodatkowo uwzględnić różnicę w wysokości równoważnika pomiędzy tymi korpusami, według tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. W efekcie kwota należnego świadczenia jest wynikiem sumy rocznych wartości pieniężnych przedmiotów umundurowania, ustalonych według powyższej zasady. D. Z. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zw. z § 18 ust. 1 statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów poprzez wydanie decyzji, która niekorzystnie wpływa na sytuację funkcjonariusza tylko z uwagi na fakt, że pełni on funkcję w związku zawodowym, podczas gdy w przypadku skarżącego fakt ten nie ma znaczenia, ponieważ w rzeczywistości zużycie umundurowania jest większe aniżeli u przeciętnego funkcjonariusza pełniącego służbę; 2. art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji, która dyskryminuje funkcjonariusza Policji ze względu na piastowanie przez niego funkcji w związku zawodowym; - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż literalna wykładnia przepisu prawa jest wartością nadrzędną i wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela; 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez arbitralne działania organu I i II instancji, sprzeczne z interesem społecznym oraz zasadami współżycia społecznego; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, stojących na straży praworządności, które winny przy wydawaniu decyzji rozpatrzyć materiał dowodowy w całości, analizując skrupulatnie materiał dowodowy znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego, co miało skutek w wydaniu niekorzystnej dla skarżącego decyzji, która jest niesprawiedliwa z uwagi na fakt, że w rzeczywistości skarżący z racji pełnienia funkcji w związku zawodowym używa swojego umundurowania nawet częściej niż przeciętny funkcjonariusz wykonujący służbę; 4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez arbitralne działania organu I i II instancji objawiające się w braku przeprowadzenia odpowiednich i rzetelnych postępowań dowodowych uwzględniających tym samym przesłanki do wydania pozytywnej - zgodnej z wnioskiem strony - decyzji; 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w taki sposób, aby wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że odmowa wypłaty pozostałej części równoważnika jest dla niego niesprawiedliwa i krzywdząca, bowiem swoją funkcję w związku zawodowym wykonuje dobrowolnie. Czuje się dyskryminowany z powodu zajmowania określonego stanowiska w tym związku zawodowym. Jego zdaniem, zróżnicowanie wysokości równoważnika pieniężnego za umundurowanie pomiędzy funkcjonariuszami pełniącymi czynnie służbę oraz zwolnionymi od wykonywania zadań służbowych z uwagi na funkcje w związku zawodowym doprowadziło do nierównego traktowania. Zauważył, że sposób wyliczenia tego równoważnika jest dyskryminujący ze względu na jego działalność związkową. W porównaniu z poprzednimi latami oraz w zestawieniu z okresem oddelegowania wysokość równoważnika znacznie odbiega od dotychczas przyjętych stawek. Taki sposób wyliczeń jest przede wszystkim krzywdzący dla funkcjonariuszy Policji, którzy działają w związkach zawodowych. Podkreślił, że paradoksalnie, policjanci, którzy działają w związkach zawodowych, czasami częściej używają mundurów w porównaniu z innymi funkcjonariuszami, ponieważ mundur towarzyszy im podczas większości wydarzeń organizowanych przez związek zawodowy. Tak też jest w jego przypadku, ponieważ niemal codziennie uczestniczy w spotkaniach, wydarzeniach, galach, obchodach, podczas których wymagany jest oficjalny mundur. Podał, że w praktyce bardziej zużywa swoje umundurowanie aniżeli gdyby pełnił służbę. Tymczasem sposób obliczania równoważnika pieniężnego w zamian za to umundurowanie powoduje, że wypłacana kwota jest dużo niższa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przepis stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie jednoznacznie określa sposób ustalenia wysokości równoważnika dla policjanta zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych. Przepis ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą policjantom pełniącym funkcje związkowe wydłuża się okres używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia. W konsekwencji otrzymują oni przedmiotowe świadczenie w niższej wysokości niż policjanci w służbie. Wskazał przy tym, że równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie jest świadczeniem celowym, mającym umożliwić policjantom nabycie przedmiotów umundurowania niewydanych w naturze i nie jest składnikiem uposażenia w rozumieniu art. 100 ustawy o Policji. Z uwagi na charakter świadczenia, zróżnicowanie stanu prawnego w zakresie uprawnienia do równoważnika policjanta wykonującego zadania służbowe i zwolnionego z tego obowiązku jest w pełni uzasadnione i nie może być uznane za niekonstytucyjne czy dyskryminujące. Ww. policjanci nie są pozbawieni prawa do świadczenia, lecz otrzymują je w niższej wysokości, gdyż nie zużywają umundurowania w takim stopniu jak policjanci wykonujący zadania służbowe. Zdaniem organu, również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji, która dyskryminuje policjanta ze względu na piastowanie przez niego funkcji w związku zawodowym oraz przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który zakazuje nierównego traktowania w zatrudnianiu osób z powodu przynależności do związku zawodowego, w zw. z § 18 ust. 1 statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, który stanowi, że członek Związku nie może ponosić ujemnych następstw z powodu przynależności do Związku lub pełnienia w nim funkcji, ponieważ są to w istocie zarzuty dotyczące niesprawiedliwego - w ocenie skarżącego - uregulowania sytuacji prawnej policjantów pełniących funkcje w związku zawodowym, wyrażone w przepisie § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Tym samym, organy rozpatrując sprawę winny stosować właściwe przepisy, we właściwym brzmieniu. Określając wysokość przedmiotowego świadczenia, organ zatem prawidłowo zastosował przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w brzmieniu obowiązującym w roku zaopatrzeniowym 2017/2018, którego dotyczy żądanie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o Policji, policjant otrzymuje bezpłatne umundurowanie. Stosownie zaś do treści art. 70 ust. 2, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, wysokość i warunki przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, uwzględniając m.in. sposób ustalania wysokości równoważnika; tryb i przypadki przyznawania, zwrotu i zawieszania wypłaty równoważnika (pkt 2 i pkt 3). Zasady wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, wydane na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z § 1 i § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, policjantowi mianowanemu na stałe, któremu nie wydano przedmiotów umundurowania określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów, wypłaca się w zamian za przedmioty ubioru galowego, wyjściowego i służbowego równoważnik pieniężny w wysokości określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Równoważnik, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się za okres od dnia 1 kwietnia danego roku kalendarzowego do dnia 31 marca następnego roku (rok zaopatrzeniowy). Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, sposób ustalenia wysokości równoważnika określają tabele kalkulacyjne, stanowiące załącznik nr 3 do rozporządzenia. Z porównania treści tych tabel wynika, że różnice w wysokości świadczenia przysługującego policjantom mianowanym na stałe są konsekwencją ustalonych na różnym poziomie okresów używalności niektórych przedmiotów umundurowania. W efekcie, w załączniku nr 1 do rozporządzenia, zostały zdefiniowane trzy grupy policjantów mianowanych na stałe, którym przysługuje równoważnik w różnej wysokości. Przepis § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia wprowadza zasadę, zgodnie z którą policjantom pełniącym funkcje związkowe wydłuża się okres używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia. W związku z tym, że żądanie policjanta dotyczy roku zaopatrzeniowego 2017/2018, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2017 r. Przepis § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 maja 2019 r., stanowi, iż wysokość równoważnika dla policjanta zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy (Dz. U. Nr 71, poz. 336) ustala się z uwzględnieniem wydłużenia okresu używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia. Skoro D. Z., zajmujący stanowisko etatowe w Sekcji Prewencji Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], w związku z powołaniem do pełnienia funkcji Wiceprzewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] na okres kadencji, został zwolniony rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2016 r. z obowiązku wykonywania zadań służbowych i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], to organ prawidłowo ustalił kwotę wypłaconego mu za rok zaopatrzeniowy 2017/2018 równoważnika w zamian za umundurowanie z uwzględnieniem wydłużenia o 4 lata okresu używalności przedmiotów umundurowania wchodzących w skład normy umundurowania należnej z racji zajmowanego stanowiska przed zwolnieniem od obowiązku wykonywania zadań służbowych. Uwzględniając charakter świadczenia, jakim jest równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie, który jest świadczeniem celowym, mającym umożliwić policjantom nabycie przedmiotów umundurowania niewydanych w naturze, zróżnicowanie stanu prawnego w zakresie uprawnienia do tego świadczenia policjanta, wykonującego obowiązki służbowe i zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych, jest w pełni uzasadnione i nie może być uznane za niekonstytucyjne. Zasada równości wobec prawa, wynikająca z art. 32 Konstytucji RP, nie stoi na przeszkodzie różnicowaniu części uposażenia funkcjonariuszy służb państwowych, przez przełożonych, w zależności od ich kwalifikacji, czy też zakresu zadań służbowych (por. W. Muszalski, glosa do wyroku SN z dnia 11 lipca 2002 r., sygn. akt II UKN 429/01, OSP 2004 nr 4, poz. 47). W odniesieniu do pragmatyk tzw. służb mundurowych, w tym także policjantów, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy, obejmujące uregulowania w zakresie równego traktowania w zatrudnieniu. Poza tym, fakt przyznania innym policjantom równoważnika w wyższej wysokości nie może mieć znaczenia w indywidualnej sprawie dotyczącej skarżącego. Ponieważ przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, wydane na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji, w sposób jednoznaczny regulują kwestię wypłaty równoważnika policjantowi zwolnionemu od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy, organ był zobowiązany zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów. Celem zmiany rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r., wprowadzonej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. poz. 373), było zróżnicowanie stanu prawnego w zakresie uprawnienia do tego świadczenia policjantów wykonujących różne zadania służbowe, a co za tym idzie zużywających przedmioty umundurowania w różnym stopniu. Zatem usprawiedliwione i racjonalne zróżnicowanie (dyferencjacja) sytuacji prawnej podmiotów ze względu na różniącą je cechę istotną (relewantną) nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Uznając, że organ orzekający w sprawie wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, nieobarczone przy tym istotnymi wadami procesowymi, które mogłyby mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę.