II SA/Wa 2313/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji [...] cofnął [...] T. B. z dniem [...] stycznia 2009 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Komendanta Powiatowego Policji [...] o przyznaniu wymienionemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania i stała się ona ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. T. B. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i art. 157 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji [...]. W wyniku odwołania T. B., Komendant Główny Policji decyzją nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...]. Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 386/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sąd jako wadliwe uznał rozstrzygnięcie organu o wygaśnięciu prawa do równoważnika. W sytuacji, gdy orzekł on o cofnięciu uprawnienia, to nie zachodziła potrzeba rozstrzygania o wygaśnięciu decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd polecił rozważenie, czy zachodzą okoliczności do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] marca 2009 r. w części. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i art. 157 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Komendanta Powiatowego Policji [...], w pozostałej części ww. decyzję administracyjną nr [...] pozostawił bez zmian. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez T. B. decyzję organu I instancji. W wyniku skargi T. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 440/12 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji. Sąd zauważył, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawiera dwa rozstrzygnięcia – stwierdza nieważność części decyzji w zakresie dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., a w pozostałej części, czyli w zakresie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – jak to określił organ – decyzja ta została pozostawiona bez zmian. Organ odwoławczy dokonał oceny jedynie tej części decyzji, która dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., błędnie przyjmując przy tym, że organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji w tej części. Oznacza to, że organ odwoławczy nie orzekł co do całości treści wniosku, choć utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy. Sąd zwrócił też uwagę, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta zawierała nieprawidłowe rozstrzygniecie. Stwierdzenie "w pozostałej części ww. decyzję administracyjną nr [...] pozostawiam bez zamian" jest niepoprawne, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy, która ma za swój przedmiot stwierdzenie nieważności. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 5 § 6 i 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 98 z późń. zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r., uchylił wskazaną decyzję w zakresie sformułowania zawartego w sentencji decyzji, a mianowicie, że "w pozostałej części ww. decyzję administracyjną Nr [...] pozostawiam bez zmian" i orzekł: odmawiam stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 20009 r. Komendanta Powiatowego Policji [...] w części dotyczącej cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie należnej policjantowi z rodziną. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeśli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zatem tego rodzaju rozstrzygnięcie musi wynikać z przepisów prawa, a tymczasem ani ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., nie zawierają przepisu umożliwiającego organom administracji wygaśnięcie decyzji w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdzenie przez Komendanta Powiatowego Policji [...] wygaśnięcia decyzji przyznającej T. B. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art.162 § 1 k.p.a. Słusznie więc Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art.156 § 1 ust. 2 k.p.a., orzekł nieważność decyzji nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zbadał również decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] w zakresie cofnięcia zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia i stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności do zastosowania przepisów § 6, wymienionego we wstępie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., na podstawie którego "decyzje o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodziny albo w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia". Organ Policji słusznie uznał, że zaistniała wskazana przesłanka z pkt 4 powołanego przepisu, ponieważ T. B. posiada dom w [...], a z chwilą jego przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji [...], miejscowość ta stała się pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby i policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie stwierdził istnienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji nr [...], która orzeka o cofnięciu świadczenia i dlatego należało orzec o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji w części dotyczącej cofnięcia z dniem [...] stycznia 2009 r. [...] T. B. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. stała się przedmiotem skargi T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze T. B. ponowił swoją argumentację o niedoręczeniu mu rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] i nie zgodził się z argumentacją organu, iż zarzut dotyczący jego niedoręczenia powstaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jest niezastosowanie się organu odwoławczego do dyspozycji art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Nie jest więc dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w powołanym przepisie oraz w art. 134 k.p.a. Komendant Główny Policji ponownie rozpoznając sprawę wskazał, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia: – stwierdza nieważność części decyzji nr [...] w zakresie dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., – pozostawia bez zmian decyzję nr [...] w zakresie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ odwoławczy dokonał oceny obu tych rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż stwierdzenie wygaśnięcia przez Komendanta Powiatowego Policji [...] decyzji przyznającej T. B. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania art. 162 § 1 k.p.a. Słusznie więc Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części decyzji było w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, to zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w tej części decyzja powinna być utrzymana w mocy. Takiego rozstrzygnięcia decyzja organu odwoławczego nie zawiera. Zaskarżona decyzja orzeka jedynie o uchyleniu w części decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] i domawia stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Powyższe przesądza o konieczności uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji, a zatem odnoszenie się do zarzutów skargi jest przedwczesne. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.