II SA/Wa 2316/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w L., na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. O Służbie Celenej (Dz. U Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), zwolnił P. L. ze służby w Izbie Celnej w L. z dniem następującym po doręczeniu decyzji. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi M. G. w dniu 14 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 11 lipca 2013 r., nadanym w dniu 12 lipca 2013 r. w Urzędzie Pocztowym L. [...], P. L. wniósł od ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. odwołanie do Szefa Służby Celnej. Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. została doręczona prawidłowo pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi M. G. Doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 14 czerwca 2013 r. i od tej daty należy liczyć upływ 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nadał odwołanie w Urzędzie Pocztowym w L.w dniu 12 lipca 2013 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, który upłynął w dniu 28 czerwca 2013 r. Wskazano również, iż doręczenie decyzji stronie – P. L. w dniu 28 czerwca 2013 r. miało charakter jedynie informacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie P. L. zarzucił naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa; art. 8 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz uchylenie decyzji zwalniającej skarżącego ze służby [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 135 p.p.s.a. Skarżący podniósł, że na okoliczność możliwości czasowego przebywania w sprawach prywatnych poza miejscem zamieszkania oraz innych trudnych do przewidzenia sytuacji niezależnych od skarżącego, pismem z dnia 4 maja 2012 r. złożył do dyrektora izby celnej wniosek o przekazywanie wszelkich przesyłek zwykłym listem poleconym na adres domowy. Identyczny wniosek został złożony Szefowi Służby Celnej pismem z dnia 11 lipca 2013 r. Skarżący podniósł, że poprzez domniemanie braku negatywnej odpowiedzi skarżący założył, że organy wniosek przyjęły do stosowania. W ocenie skarżącego organy wniosek ten zlekceważyły, co doprowadzało do sytuacji odbierania korespondencji przez skarżącego w ostatnim możliwym terminie bądź w ogóle. Skarżący również wskazał, iż pismem z dnia 5 marca 2013 r. ustanowił pełnomocnikiem adwokata M. G. w zakresie prowadzenia spraw pracowniczych i że o tym został powiadomiony Dyrektor Izby Celnej w L. Skarżący zarzucił, że pisma organu pierwszej instancji były wysyłane pełnomocnikowi jedynie informacyjnie bądź pełnomocnik był pomijany, a w piśmie zaś z dnia 13 czerwca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w L. zakwestionował udzielone adwokatowi pełnomocnictwo. Skarżący wyjaśnił, iż przyjął stanowisko dyrektora izby celnej w sprawie plenipotencji i w dobrej wierze się do niego dostosował, w dobrej wierze skarżący zastosował się też do pouczenia decyzji, że może w terminie 14 dni od doręczenia decyzji złożyć odwołanie. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie mogło mieć miejsca, ponieważ skarżący, jako strona postępowania, otrzymał decyzję o zwolnieniu 28 czerwca 2013 r. a odwołanie za pośrednictwem Poczty Polskiej zostało nadane 12 lipca 2013 r. – czyli z zachowaniem ustawowego terminu – 14 dni. Skarżący zwrócił uwagę, że nawet do domniemanego uchybienia terminu nie powinno było dojść, gdyby dyrektor izby przesłał decyzję rejestrowaną przesyłką poleconą w trybie art. 37 ust. 4 Prawa pocztowego, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 4 maja 2012 r., bądź przynajmniej z wyprzedzeniem poinformował skarżącego o odmowie przesyłania listów w tym trybie. Wówczas skarżący ustanowiłby pełnomocnika do odbioru korespondencji z placówki pocztowej. Skarżący podniósł, że zarówno Dyrektor Izby Celnej w L., jak i Szef Służby Celnej doprowadzili do sytuacji sprzecznej z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa i postawili skarżącego w sytuacji, w której wprowadzenie w błąd przez organ administracji niższego szczebla zostało wykorzystane świadomie przez organ wyższego szczebla do szkodzenia skarżącemu i znacznego pogorszenia jego sytuacji procesowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2013 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] czerwca 2013 r. o zwolnieniu P. L. ze służby. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 134 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak natomiast wynika z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). Mając na uwadze powyższe przepisy, nie ulega wątpliwości, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] czerwca 2013 r. może być uznana za prawidłowo a więc skutecznie doręczoną. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania Szef Służby Celnej przyjął, że decyzja organu i instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 czerwca 2013 r. Ocena prawidłowości powyższego twierdzenia wiąże się z koniecznością rozważenia, czy organy administracyjne zasadnie uznały, że skarżący w postępowaniu o zwolnienie ze służby jest reprezentowany przez adwokata M. G. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu administracyjnym, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. Informacja o ustanowieniu pełnomocnika, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a., musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z obowiązujących przepisów wynika zatem, że organ administracji musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie, właśnie poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt, a przez akta należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r., II FSK 990/06 czy z dnia 27 lutego 2007 r., I GSK 700/06). O ile zatem strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to strona lub pełnomocnik jest zobligowany złożyć odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2007 r., I FSK 1217/06. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia 5 marca 2013 r. udzielone przez P. L. udzielone adwokatowi M. G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w L. przy ul. [...] do prowadzenia jego sprawy w zakresie dotyczącym zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i ewentualnym zwolnieniu ze służby w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Skarżący na etapie prowadzonego postępowania przed organem I instancji nie zmienił ani nie wypowiedział pełnomocnictwa reprezentującemu go adwokatowi. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ I instancji, iż osobą, której należy doręczyć decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. jest pełnomocnik skarżącego adwokat M. G. Skarżący twierdzi, że został wprowadzony w błąd przez organ, bowiem zgodnie z wyjaśnieniami organu, korespondencja miała być doręczona stronie. Z treści powołanego przez skarżącego pisma z dnia 13 czerwca 2013 r. wynika, że organ pierwszej instancji wyjaśnił stronie, iż z uwagi na nieprecyzyjną treść pełnomocnictwa korespondencja wysyłana była stronie, jak również dodatkowo pełnomocnikowi. W sytuacji, gdy obok doręczenia pisma pełnomocnikowi, doręczono je stronie, która ustanowiła pełnomocnika, doręczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma. Skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi, tj. w rozpatrywanej sprawie z datą 14 czerwca 2013 r. W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nastąpiło po przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a został przez stronę zachowany. Organ wyjaśnił, iż decyzja została doręczona prawidłowo pełnomocnikowi skarżącego. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w nagłówku decyzji wskazana została strona a nie adwokat nie miała wpływu na skuteczność tak dokonanego doręczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja z dnia [...] czerwca2013 r. nr [...] zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia odwołania zgodnie z przepisami zawartymi w Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Informacja, że strona może złożyć odwołanie przez pełnomocnika nie stanowi istotnego wymaganego przepisami prawa elementu pouczenia. Odwołanie bowiem przysługuje stronie, i to od jej woli zależy, czy działać będzie przez pełnomocnika czy sama. W tym stanie sprawy wskazać należy, iż datę, od której należało liczyć termin 14-dniowy do złożenia odwołania jest [...] czerwca 2013 r., tj. data doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącego. Tym samym termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 28 czerwca 2013 r. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jest utrwalony pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., co wynika wprost z treści przepisu. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/GD 1482/96). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.pa.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, oraz G. Łaszczyca. C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.