II SA/Wa 233/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Adam Lipiński Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z [...] listopada 2009 r. Szef Biura Ochrony Rządu, na podstawie art. 143a w związku z art. 86 ust. 2 i 3 i art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 z późn. zm.) nakazał B. M. (dalej jako skarżąca) opróżnienie lokalu mieszkalnego w W. [...] , uznając, że zajmuje ona ten lokal bez tytułu prawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, wyjaśniła, że w przedmiotowym lokalu zameldowany był jej narzeczony W. R., emerytowany funkcjonariusz BOR, który zmarł przed zawarciem związku małżeńskiego. W ocenie skarżącej przysługuje jej prawo do spornego lokalu na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 691 kc, albowiem pozostawała z uprawnionym do przedmiotowego lokalu we wspólnym pożyciu. Wskazała nadto, że ponosi opłaty związane z utrzymaniem tego lokalu, a także, że jest emerytką i nie ma prawa do innego lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odwołując się do treści przepisu art. 77i 87 ust. 2 ww. ustawy organ uznał, że skarżąca nie może zostać uznana za członka rodziny i nie może uzyskać prawa do zajmowanego lokalu. Zważył także, że przepis art. 691 kc nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż odnosi się on do lokali komunalnych wynajmowanych przez jednostki samorządowe. Tymczasem sporny lokal jest w dyspozycji szefa BOR i tylko dysponent, w oparciu o przepisy resortowe, jest uprawniony do wskazania osoby, która jest uprawniona do zamieszkiwania w tym lokalu. Organ odwoławczy skorygował nadto podstawę prawną decyzji, wskazując, że jest nią art. 83 ust. 3 ustawy o BOR. W skardze na powyższą decyzje, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Szefa Biura Ochrony Rządu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organy obu instancji mało wnikliwie rozpatrzyły materiał dowodowy, dokonując tylko jego powierzchownej oceny oraz niewyczerpująco uzasadniły powody wydania decyzji. Lakoniczna decyzja organu I instancji - zdaniem skarżącej nie odpowiada normie art. 107 § 3 kpa. Decyzja odwoławcza, aczkolwiek bardziej szczegółowa, również nie spełnia wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie odnosi się bowiem do okoliczności, iż skarżąca jest zameldowana w przedmiotowym lokalu. Nadto skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie uwzględniły przepisów Kodeksu cywilnego i przepisów Ustawy o ochronie praw lokatorów, a w konsekwencji nie ustaliły jej stanu majątkowego i ewentualnego uprawnienia do nabycia prawa do lokalu socjalnego. Podtrzymała również argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wskazał, że w ustawie o BOR i przepisach wykonawczych określone są zasady przydziału lokali pozostających w dyspozycji BOR, co skutkuje tym, iż przepisy Kodeksu cywilnego i Ustawy o ochronie praw lokatorów nie mają zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a) określa, kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez B. M. skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest (czego nie kwestionowała również skarżąca), że lokal mieszkalny nr [...] położony w W. [...] pozostaje w dyspozycji Szefa BOR. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. o przydziale mieszkania funkcyjnego lokal ten zajął W. R., który zmarł [...] sierpnia 2009 r. W przydziale lokalu zostali uwzględnieni członkowie jego rodziny – żona D. R. i syn H. R. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uwzględnienie przy przydziale, nie oznacza, że osoby te są uprawnione do tego lokalu (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2005 r., OSK 1872/04). W. R. z dniem [...] sierpnia 1988 r. nabył prawo do emerytury policyjnej, zachowując, zgodnie z art. 87 ust.1 pkt 1 ustawy o BOR, prawo do tego lokalu. W związku z jego śmiercią prawo do lokalu mogli nabyć członkowie rodziny wspólnie z nim zamieszkali w dniu jego śmierci (art. 87 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). Ustawodawca posługując się pojęciem członków rodziny funkcjonariusza nie odesłał do treści art. 77 ustawy o BOR. Z brzmienia art. 87 ust. 3 tejże ustawy wynika natomiast, że jako członków rodziny należy traktować osoby uprawnione do uzyskania renty rodzinnej. Uznać zatem należy, że odwołanie się przez organ II instancji do art. 77 ustawy w kontekście ustalenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa do zajmowania lokalu było nieprawidłowe, lecz pozostające bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca nie jest członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy przydziale. Nie jest też osobą uprawnioną do uzyskania renty rodzinnej po zmarłym W. R. Krąg uprawnionych do tego świadczenia członków rodziny funkcjonariusza definiują przepisy art. 67 – 71 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). Skarżąca jako narzeczona zmarłego funkcjonariusza do kręgu tego nie należy. Zauważyć również trzeba, że nabycie prawa do lokalu przez członków rodziny zmarłego funkcjonariusza nie następuje z mocy prawa. Dla bytu prawnego owego uprawnienia niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Szefa BOR, która ustala istnienie prawa i jego zakres (art. 87 ust. 4 ww. ustawy). Skarżąca takiej decyzji ustalającej jej uprawnienia do spornego lokalu nie przedłożyła. W tych okolicznościach organy obu instancji słusznie zatem uznały, że skarżąca nie nabyła prawa do przedmiotowego lokalu, co w konsekwencji oznacza, że zajmuje go bez tytułu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, organy nie mogły uwzględnić przepisu art. 691 kc, albowiem przepisy Kodeksu cywilnego odnoszą się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 kc). Natomiast zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o BOR funkcjonariuszowi przydziela się lokal w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa ta reguluje w Rozdziale 7 oraz w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o przepisy w niej zawarte w sposób kompleksowy, kwestie związane z mieszkaniami funkcjonariuszy i przepisy Kodeksu cywilnego nie mają żadnego zastosowania. Taka sama sytuacja występuje w przypadku ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Lokale wymienione w powyższym przepisie pozostają w specjalnym reżimie unormowań szczególnych odnoszących się do nich. Jak wskazano powyżej, przepisy ustawy o BOR w sposób całościowy odnoszą się do kwestii związanych z mieszkaniami przydzielanymi funkcjonariuszom, w tym do statusu prawnego lokali, kręgu osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takich lokali, a także zasad postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Skoro nie przewidują one możliwości przyznawania lokali zamiennych czy też socjalnych to nie jest możliwe rozstrzyganie w tej materii w oparciu o przepisy wskazanej wcześniej ustawy. Zauważyć przy tym należy, że o uprawnieniach do lokalu socjalnego orzeka sąd powszechny, co w przypadku mieszkań funkcyjnych nie może mieć miejsca z uwagi na administracyjny charakter spraw dotyczących tych mieszkań. Skoro zatem organ nie był zobligowany do rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień skarżącej do nabycia prawa do lokalu socjalnego, to nie był także zobowiązany do ustalenia jaki jest jej stan majątkowy, a także jaka jest jej sytuacja osobista, zawodowa i mieszkaniowa. Dla sprawy bez znaczenia jest również i to, że skarżąca z własnych środków finansowych ponosi opłaty związane z utrzymaniem przedmiotowego lokalu, jak i że jest w nim zameldowana. Wykonanie obowiązku meldunkowego służy bowiem wyłącznie celom ewidencji ludności, nie rodzi żadnych praw do lokalu i ma na celu stwierdzenie faktu rzeczywistego pobytu osoby pod wskazanym adresem (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 597/07, Lex nr 496242). Zamieszkiwania skarżącej w lokalu [...] organ nie kwestionuje, lecz prawidłowo nie wywodzi z tego faktu żadnych skutków istotnych na gruncie rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zakres niezbędnych ustaleń wynika bowiem z normy prawnej, która jest lub powinna być zastosowana w sprawie. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, 9, 77 § 1, 8 i 107 kpa, zwłaszcza w stosunku do decyzji organu II instancji. Ma wprawdzie rację skarżąca, że decyzja organu I instancji sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, że zajmuje ona lokal [...] bez tytułu prawnego. Uznać jednak należy, że w zdaniu tym tkwi istota sprawy. Uchybienia organu I instancji zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, który był zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co też uczynił. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie decyzji tego organu wypełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienia organu I instancji może naprawić przywołując właściwą podstawę prawna rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z 6 maja 1999 r., II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy tak uczynił. Skoro zatem skarżąca nie wylegitymowała się uprawnieniami do spornego lokalu pozostającego w dyspozycji Szefa BOR, to organ zasadnie uznał, że zajmuje ona ten lokal bez tytułu prawnego i wobec tego obowiązana jest go opróżnić. W tej sytuacji zobligowany był do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie występują wady i uchybienia, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego też w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.