II SA/Wa 2330/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którą to decyzją organ odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. nakazującej E. P. wraz ze wszystkimi zamieszkującymi osobami, tj. M. P., L. P., J. P. (B.) opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 154 § 1, art. 104 oraz art. 107 K.p.a. i wyjaśnił, że postępowanie powyższe prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 154 K.p.a., decyzja ostateczna może być uchylona, zmieniona w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przepis art. 154 K.p.a. jest przepisem procesowym, który nie może stanowić podstawy mateiralnoprawnej do przyznania stronie konkretnych uprawnień (do pozostania w lokalu mieszkalnym, w którym występuje zadłużenie czynszowe). W uzasadnieniu podkreślono, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. może dotyczyć jedynie decyzji, które mają charakter uznaniowy i tylko w zakresie "luzu decyzyjnego", wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Nadto, gdy zachodzą ku temu przesłanki wymienione w tym przepisie, a które nie prowadzą do naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (o opróżnieniu lokalu) wydana została w oparciu o art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Jest to decyzja obligatoryjna, związana, wydawana w sytuacji zwłoki w zapłacie czynszu, opłat eksploatacyjnych przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności. W konkluzji organ uznał, że wzruszenie decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe. Stwierdził jednocześnie, że przyznanie lokalu socjalnego, zamiennego nie jest możliwe, gdyż obowiązujące przepisy ustawy o Policji nie nakazują organom w przypadku orzeczenia o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wskazania takiego lokalu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. B. (z domu P.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła, że decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (o opróżnieniu lokalu) nie został objęty jej małoletni syn P. K., który w przedmiotowym lokalu jest zameldowany. Nadto, że decyzja (o opróżnieniu) została doręczona listem poleconym tylko matce. Podniosła też, że nie doręczono jej postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. o wezwaniu do opróżnienia rzeczy i osób z lokalu, że nie była traktowana jako strona w postępowaniu. Skarżąca podniosła też, że nie udzielono jej informacji o rosnącym zadłużeniu, nie wyznaczono jej dodatkowego terminu spłaty zadłużenia. Podkreślała, że jest matką 8-letniego syna, że mieszka z niepełnosprawnym bratem M. P., że ojciec (emerytowany policjant), który otrzymał mieszkanie, jest osobą uzależnioną od alkoholu. Wskazywała, że ustawa o ochronie lokatorów zabrania wykonania eksmisji bez prawa do lokalu socjalnego osób małoletnich i niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi (braku doręczenia korespondencji skarżącej), organ wyjaśnił, że korespondencję doręczono dorosłemu domownikowi (matce) za pokwitowaniem, a postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. zostało osobiście odebrane przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przedmiotowa zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), który jest przepisem procesowym i nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania skarżącym konkretnych uprawnień. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 154 K.p.a., taka decyzja może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może więc nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym zawrze pewien "luz decyzyjny" (swobodną ocenę). Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 154 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97, z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1459/97). W przedmiotowej sprawie decyzja nakazująca opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w [...] została wydana na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjant (emeryt policyjny) jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzania na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Artykuł 95 ustawy o Policji wyraźnie określa sytuacje w jakich wydaje się decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. W przypadku zadłużenia czynszowego ustawa nie przewiduje innego trybu postępowania niż ten, który został wskazany w decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2010 r. W myśl przepisów K.p.a. decyzja nakazująca opróżnienie lokalu mieszkalnego została również skutecznie doręczona stronom, w tym J. P. Trafnie podnosi organ, że decyzja nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2010 r. nakazująca opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w [...] jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z treści art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Przepis art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec osób, które zaniedbują obowiązek uiszczania czynszu za zajmowany lokal mieszkalny. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka polegająca na tym, że najemca lokalu jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzania na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 154 K.p.a. Uwzględnienie na podstawie art 154 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej opróżnienie lokalu ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Zaznaczyć należy, iż "słuszny interes", to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego – w trybie art 154 K.p.a. – prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Ponadto stosowanie przepisu art. 154 K.p.a. w sprawie dotyczącej opróżnienia lokalu z przyczyn określanych w art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie jest możliwe i z tego względu, że decyzja ta jest decyzją związaną – organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować jej zmianą. Odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie niedoręczenia J.P., jako stronie, pism procesowych oraz orzeczeń dotyczących opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w [...], stwierdzić należy, iż doręczenie wywołuje skutek prawny, jeżeli jest dokonane za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Wskazać należy, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. [...] zostało osobiście odebrane przez J. P. w dniu [...] lipca 2011 r. (potwierdzenie odbioru), w którym powołano się na decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Komendanta [...] Policji. Jednocześnie w piśmie z dnia[...] września 2011 r. [...] Naczelnika Wydziału Nieruchomości [...] – odebranym w dniu [...] września 2011 r., organ poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie opróżnienia lokalu ostateczną decyzją Komendanta [...] Policji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy o ochronie praw lokatorów, wskazać należy, iż przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych, jest rozdział 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Przepisy ustawy o Policji w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca oraz uczestnicy postępowania nie są osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie czy renciście policyjnym. Tym samym nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogą takiego tytułu prawnego uzyskać, zatem zajmują przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Powyższy pogląd jest zbieżny z linią orzeczniczą sądów administracyjnych – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1122/10. Odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowy lokal zajmuje małoletni, wskazać należy, iż przedmiotowa decyzja (o opróżnieniu lokalu) nie dotyczy jego spraw. Wskazać należy, że do lokalu, o którym mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 kc. Z tego mianowicie powodu, że prawo do powyższych lokali mieszkalnych, będących w dyspozycji organów Policji, nie jest instytucją prawa cywilnego, lecz szczególną uregulowaną właśnie w ustawie o Policji oraz we wspomnianej już wyżej ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.