II SA/Wa 2335/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 134 w związku z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania M. K. od pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku wymienionego o wypłatę części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że asesor Prokuratury Rejonowej [...] w W. w toku prowadzonego śledztwa o sygn. akt [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. przedstawił M. K. zarzut tego, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. w W. kierował pojazdem mechanicznym w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości, tj. o czyn z art. 178a § 1 Kk. Komendant [...] Policji w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego zawiesił wymienionego policjanta w czynnościach służbowych od dnia [...] kwietnia 2018 r. na okres trzech miesięcy. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazany rozkaz personalny został przesłany na adres domowy strony, a następnie przesyłka została awizowana w dniu [...] kwietnia 2018 r. po raz pierwszy, w dniu [...] kwietnia 2018 r. po raz drugi, zaś w dniu [...] maja 2018 r., zgodnie ze wskazaniami doręczającego zamieszczonymi na dokumencie potwierdzającym odbiór tej przesyłki, "doręczono dorosłemu domownikowi", "K. K.", W dniu [...] czerwca 2018 r. (data stempla pocztowego) M. K. wniósł odwołanie od wskazanego rozkazu personalnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2018 r. jego 16-letni syn K. K. przekazał mu pokwitowany przez niego rozkaz personalny nr [...] dnia [...] kwietnia 2018 r. wydany przez Komendanta [...] Policji w przedmiocie zawieszenia go w czynnościach służbowych. Zdaniem strony zaistniała zatem przesłanka, z powodu której nie był w stanie wnieść pisemnego odwołania od wskazanego rozkazu personalnego. Tym samym nie z jego winy pozbawiono go możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszono art. 43 i art. 10 § 1 k.p.a. Nadmienił, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2018 r. do chwili sporządzenia wystąpienia sporadycznie przebywa w domu, a decyzję pokwitował jego małoletni syn K. K., włożył je do jakiejś książki, a dokument z powodu roztargnienia przekazał mu w dniu [...] czerwca 2018 r. Z tych względów M. K. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz o wydanie decyzji drugoinstancyjnej "o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...].04.2018 z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 in fine". Poprosił o pozytywne rozstrzygnięcie jego wniosków w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu o zawieszeniu go w czynnościach służbowych oraz rozpatrzenie samego odwołania i wydanie orzeczenia spełniającego jego oczekiwania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania od wskazanego wyżej rozkazu personalnego. W uzasadnieniu wskazał, iż niemożliwym jest uznanie, iż zaskarżony rozkaz personalny został stronie doręczony prawidłowo. Stąd też zasadnym jest stwierdzenie, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...]z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie został wprowadzony do obrotu prawnego. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. M. K. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o niezwłoczne wypłacenie mu świadczenia pieniężnego w wysokości 50% jego uposażenia za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r., "które było w sposób bezprawny potrącane z powodu bezskutecznego wprowadzenia do porządku prawnego decyzji administracyjnej nr [...] Komendanta [...] Policji o zawieszeniu mnie w czynnościach służbowych". Komendant Główny Policji podał, że pismem z dnia [...] września 2018 r. [...] Komendant [...] Policji udzielił M. K. odpowiedzi, w której opisał dotychczasowy stan sprawy. Wskazał m.in. na fakt, że w dniu [...] sierpnia 2018 r, skutecznie doręczony został zarówno rozkaz personalny nr [...]/Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zawieszeniu w czynnościach służbowych, jak i rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zwolnienia wymienionego ze służby w Policji. Organ wskazał, że Komendant [...] Policji w odniesieniu do kwestii wniosku o wypłatę części świadczenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. wskazał, iż jego rozpatrzenie będzie możliwe po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ podał, że pismo zostało doręczone M. K. w dniu [...] września 2018 r. Pismem z dnia [...] października 2018 r. M. K. złożył odwołanie od "decyzji administracyjnej-pisma z dnia [...] września 2018 r. sygn. [...] Komendanta [...] Policji" w przedmiocie odmowy wypłaty potrąconej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Zarzucił rażące naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez brak z winy organu I instancji skutecznego doręczenia mu w okresie [...] kwietnia - [...] czerwca 2018 r. rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zawieszeniu go w czynnościach służbowych. Wniósł o uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji administracyjnej w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego korzystnego dla niego. Komendant Główny Policji stwierdzając niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. [...] stwierdził, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia zainicjowanej przez M. K. sprawy. Organ wskazał, że słusznie Komendant [...] Policji poinformował stronę o treści art. 124 ust. 2 ustawy o Policji i wskazał, że rozstrzygnięcie merytoryczne wniosku będzie możliwe po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego będącego przyczyną zawieszenia M. K. w czynnościach służbowych. Powyższe nie stanowi jednak decyzji rozstrzygającej ostatecznie kwestię żądanej przez M. K. wypłaty uposażenia. Organ zaznaczył, że odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie. Warszawa 2006, str. 596). Uwzględniając fakt, iż strona wniosła odwołanie od pisma informującego, niebędącego decyzją administracyjną, organ II instancji obwiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania w tym zakresie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., stało się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zarzucił rażące naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, rażące naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ niedopuszczalności odwołania, pomimo że Komendant Główny Policji był zobowiązany przeprowadzić postępowanie odwoławcze i zarazem wydać decyzję ostateczną, rażące naruszenie zasad procesowych, określonych przez ustawodawcę w art. 6 i 7 k.p.a. poprzez procedowanie przez organ II instancji w sposób ograniczający prawo obywatela do ochrony uprawnień przed organami administracji publicznej i sądami oraz bezpodstawne zignorowanie interesu skarżącego jako strony postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił kwestie dotyczące doręczenia mu rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Wskazał nadto, że nie podziela poglądu Komendanta [...] Policji, że rozpatrzenie wniosku o wypłatę części świadczenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. będzie możliwe po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych. Skarżący podniósł, że czym innym jest skuteczne doręczenie "kserokopii rozkazu personalnego" dotyczącego zawieszenia w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, a zupełnie inną sprawą jest toczące się postępowanie karne w jego sprawie. W ocenie skarżącego pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. [...] dotyczące między innymi odmowy wypłaty spornego świadczenia, spełniało wszystkie niezbędne wymogi, przypisane decyzji administracyjnej to jest: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ administracji. Skarżący podał, że w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych, nie ma wpływu nazwa tego aktu. Zdaniem skarżącego pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. zawiera w swej treści element odmowy wypłaty spornego świadczenia. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik podniósł m.in., że pismo Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnego. Jego treść nie wskazuje na jakiekolwiek określenie praw i obowiązków strony. Organ informuje skarżącego, że z uwagi na treść odpowiednich przepisów nie można w chwili obecnej wydać żadnego rozstrzygnięcia. Pismo pochodzące od organu nie zawierające stanowczego stanowiska nie jest rozstrzygnięciem, od którego służy odwołanie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a. pełnomocnik wskazał, że organ II instancji przeprowadziłby postępowanie odwoławcze, gdyby skarżący wniósł odwołanie od decyzji. Tymczasem pismo zatytułowane odwołanie zostało wniesione od pisma organu, które nie stanowiło decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania odwoławczego od "nieaktu" byłoby dotknięte bezwzględną przyczyną nieważnościową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. [...] nie narusza prawa. Zgodnie z art. 134 k.p.a., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Sąd podziela stwierdzenie organu, że pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. [...], od którego skarżący złożył odwołanie, nie stanowi decyzji administracyjnej. Tym samym nie przysługuje od niego odwołanie, o którym mowa w art. 127 k.p.a. Ustalenie przez organ, że wniesiono środek zaskarżenia od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakładało na organ II instancji obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 704/08). Prawidłowo tym samym organ zastosował art. 134 k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 104 k.p.a. w stanie faktycznym tej sprawy są całkowicie nietrafne. Z uwagi na treść pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. [...] nie spełnia wymogów pozwalających uznać je za decyzję administracyjną. Do elementów decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351). Zaznaczyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Sytuacja taka nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. nie stanowi kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Wbrew twierdzeniom skarżącego pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2018 r. [...]nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie jego wniosku o wypłatę "świadczenia pieniężnego" za okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r., a tym samym nie może być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna. Komendant [...] Policji w piśmie tym nie odmówił wypłaty żądanego świadczenia, a wskazał jedynie, że rozpatrzenie wniosku we wskazanym zakresie będzie możliwe po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych. Zarzuty skargi co do tego twierdzenia Komendanta [...] Policji nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, albowiem kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęte jest wyłącznie postanowienie Komendanta Głównego Policji, które rozstrzyga w kwestii procesowej. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu, po wyczerpaniu środka zaskarżenia (art. 37 k.p.a.), w przypadku gdy uznaje, że w jej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.