II SA/Wa 235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi D. D. na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt Wnioskiem z [...] stycznia 2024 r. D. D. - funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w G. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w G. (dalej: "KPP", "organ") o zwrot kosztów dojazdów z miejsca zamieszkania (miejscowość K.) do miejsca pełnienia służby. W oświadczeniu oraz informacji z 10 stycznia 2024 r. skarżący podał, że z miejscowości zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem dojeżdża środkiem publicznego transportu zbiorowego (BUS/[...]), a cena biletu w jedną stronę wynosi 15,50 zł, natomiast biletu miesięcznego - 624 zł. W dołączonym do wniosku uzasadnieniu funkcjonariusz wskazał, iż rozkład jazdy ww. środka transportu jest dla niego najbardziej dogodny z uwagi na częstotliwość kursowania oraz usytuowanie przystanku w odległości 20 m od bloku, w którym zamieszkuje, zaś przystanek w miejscu pełnienia służby znajduje się ok. 500 m od Komendy Powiatowej Policji w G. Skarżący dodał, że tutejszy Sąd uwzględnił jego skargę wyrokiem z 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1152/23, uchylając zaskarżony akt organu. Pismem z 16 stycznia 2024 r. nr[...], powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.; dalej: "u.P."), KPP nie wyraził zgody na pokrycie kosztów przejazdu droższym środkiem komunikacji publicznej, bez przedłożenia do rozliczenia biletu potwierdzającego wysokość poniesionego kosztu. Przytaczając treść art. 93 ust. 1 u.P., organ podniósł, iż w celu ujednolicenia stosowania tego przepisu, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wydał decyzję z [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej. Zgodnie z § 2 pkt 3 ww. decyzji, w przypadku nieprzedłożenia biletu potwierdzającego wysokość poniesionego kosztu, policjantowi przysługuje zwrot kosztów w wysokości wynikającej z iloczynu ceny biletu obowiązującej na przejazd wymienionymi środkami publicznego transportu zbiorowego lub ceny biletu BUS przewidzianej dla odległości drogowej między miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby i liczby dni pełnienia służby, z zastrzeżeniem pkt 5 tej decyzji. W § 2 powołanej decyzji Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wyjaśnił, że przez zwrot kosztów dojazdu należy rozumieć zwrot kosztów dojazdu najtańszym środkiem publicznego transportu zbiorowego (lub BUS). Jednocześnie zaznaczył, iż w związku z brakiem biletów potwierdzających wysokość poniesionych przez funkcjonariusza kosztów, zwrot przysługującego świadczenia może zostać rozliczony według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi na trasie K. (miejsce zamieszkania) – G. (miejsce pełnienia służby). Analizując uzasadnienie skarżącego, KPP dostrzegł, że zarówno w u.P., jak i w ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] nie zostały zawarte przesłanki dotyczące uwzględnienia dogodności przejazdu. Jedynie w art. 88 ust. 4 u.P. określono definicję miejscowości pobliskiej - jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Organ zaakcentował, iż na trasie K. – G. poza [...], który jest najdroższym przewoźnikiem, usługę przewozu osób świadczy firma PKP. Dlatego zwrot kosztów dojazdu skarżącego może zostać rozliczony według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi na ww. trasie z uwzględnieniem zapisów decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...], a nie tylko regulacji powszechnie obowiązujących. Natomiast z dniem przedłożenia do rozliczenia biletów potwierdzających faktycznie poniesione koszty, zwrot kosztów przejazdu będzie naliczany wedle udokumentowanych wydatków. Na powyższe rozstrzygnięcie funkcjonariusz wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu; uznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. na trasie K. – G., w cenie biletu miesięcznego środkiem komunikacji publicznej BUS; zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi funkcjonariusz - w kontekście definicji miejscowości pobliskiej - podkreślił, że w uzasadnieniu załączonym do wniosku przedstawił powody, dla których wybrał inny niż najtańszy środek transportu zbiorowego, a mianowicie wybrał firmę [...] - przewoźnika realizującego przewóz z przystanku zlokalizowanego blisko budynku, w którym zamieszkuje oraz w godzinach, które korelują z czasem jego służby. Skarżący stwierdził, iż interpretacje przepisów, na podstawie których wydano zaskarżony akt, w jego przekonaniu, są błędne i sprzeczne z obowiązującymi powszechnie przepisami prawa. Ponadto naruszają one przepisy u.P., w szczególności art. 88 ust. 4 u.P. Odpowiedź organu opiera się jedynie na wysokości kosztów dojazdów, przy pominięciu ustawowej przesłanki jaką jest odległość przystanku od miejsca zamieszkania. Nadrzędnym aktem prawnym, ogólnie stosowanym, jest u.P., a wskazana w odpowiedzi KPP decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] nr [...] stanowi prawo miejscowe, które musi być zgodne z regulacjami zawartymi w akcie prawnym wyższej rangi, tj. u.P. Funkcjonariusz odnotował, że w § 1 ww. decyzji Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] przywołuje treść artykułu 88 ust. 4 u.P., ale w jej dalszej części zamieszcza wyłącznie techniczne regulacje dotyczące naliczania zwrotu kosztów dojazdu. Ani u.P. ani ww. decyzja nr [...] nie obliguje do przedstawiania biletów na potwierdzenie poniesionych kosztów. Przedmiotowa decyzja jedynie przewiduje taką możliwość w celu określenia technicznego rozliczenia poniesionych kosztów. Umożliwia także rozliczanie kosztów zwrotu dojazdów bez konieczności okazywania biletu miesięcznego (wówczas wysokość zwrotu wynika z iloczynu ceny biletu jednostkowego i liczby pełnionych służb, z tym że iloczyn ten nie może przekroczyć ceny biletu miesięcznego). W ocenie funkcjonariusza, uzależnianie wyrażenia zgody na droższy środek transportu, realizujący transport publiczny z miejscowości pobliskiej z najbliższego przystanku, od okazania biletu miesięcznego stanowi kolejne naruszenie przepisów prawa, gdyż możliwości wymienione w § 2 ww. decyzji to tylko techniczny sposób naliczania zwrotu. Przedkładanie wysokości ceny biletów przewoźników nad ustawowe przesłanki wynikające z treści art. 88 ust. 4 u.P. narusza też ogólnie stosowane przepisy prawa. Skarżący zwrócił też uwagę, że w § 2 pkt 18 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] został zawarty zapis przewidujący obowiązek załączenia uzasadnienia w przypadku, gdy policjant wskaże w oświadczeniu inny niż najtańszy środek publicznego transportu zbiorowego lub BUS obowiązujący na danej trasie. Z treści tego zapisu wynika zatem, iż Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] dopuszcza możliwość podania w oświadczeniu (a tym samym rozliczenia) środka transportu publicznego lub BUS-a innego niż najtańszy z jednoczesnym przedstawieniem uzasadnienia. Tak właśnie postąpił funkcjonariusz, gdyż do oświadczenia dołączył uzasadnienie, w którym m.in. powołał się na wydany w jego sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1152/23. W odpowiedzi na skargę KPP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym akcie. Motywując żądanie odrzucenia skargi, organ zaznaczył, że sprawa dotycząca zwrotu funkcjonariuszowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, na mocy art. 93 ust. 1 u.P., nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej sprowadzającej się do wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w drodze aktu (niebędącego decyzją lub postanowieniem) o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z aktem organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), a więc z innym niż określonym w pkt 1-3 tego przepisu, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uważa się akty i czynności, w tym materialno-techniczne podejmowane przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność ma "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego podmiotu, czyli kreować indywidualnej normy prawnej. Są to zatem akty lub czynności wykonania (realizacji) prawa, podejmowane wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. W konsekwencji wypłata funkcjonariuszowi określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa zwrotu tych kosztów przybiera postać aktu w rozumieniu wyżej przedstawionym. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy wyjaśnić, iż w myśl art. 93 ust. 1 u.P., policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot tych kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 u.P.). Według art. 88 ust. 4 u.P., miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. "Najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby pozostawienie organowi oceny co do tego, jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla danego policjanta. Zawsze o tym, które połączenie jest dla policjanta w konkretnym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu. To uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu decyduje o wyborze środka transportu (pociąg czy autobus) z punktu widzenia, które połączenie jest dla niego korzystniejsze (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 315/15, a także prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 99/22; z 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1152/23 - wzmiankowany przez skarżącego i zapadły w jego sprawie oraz z 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 584/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z niespornych między stronami okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż skarżący mieszka w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby oraz nie przedłożył do rozliczenia biletów potwierdzających faktycznie poniesione koszty dojazdu. KPP nie zakwestionował "dogodności" wybranego przez funkcjonariusza połączenia (realizowanego przez przewoźnika [...]), jednakże nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, ponieważ połączenie to nie jest najtańszym połączeniem na tej trasie. Twierdzenie to organ poparł treścią § 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...], wskazującego, że "Przez zwrot kosztów dojazdu należy rozumieć zwrot kosztów dojazdu najtańszym środkiem publicznego transportu zbiorowego (lub BUS)". W ocenie tutejszego Sądu, argumentacja KPP nie znajduje oparcia w przepisach u.P., które - w odróżnieniu od ww. decyzji - stanowią podstawę prawną zwrotu funkcjonariuszowi kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1193/18). Powoływana przez organ decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] nie jest aktem normatywnym, a więc nie może być podstawą do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Natomiast z przepisu art. 93 ust. 1 u.P. nie wynika, aby zwrot kosztów dojazdu przysługiwał za najtańszy środek transportu. W konsekwencji KPP bezpodstawnie odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do służby we wskazanej przez niego wysokości. Funkcjonariusz właściwie uzasadnił wybór połączenia, akcentując, iż najdogodniejszym dla niego - tak z uwagi na godziny pełnionej służby, jak i umiejscowienie przystanków - jest przejazd komunikacją realizowaną przez przewoźnika [...]. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, KPP uwzględni ocenę prawną Sądu. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.