II SA/Wa 2354/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] Media Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz strony skarżącej [...] Media Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2023 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżący, wnioskodawca) złożyła do Ministra Zdrowia (dalej: Minister, organ) za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zwracając się o przekazanie: 1) wszystkich umów zawartych pomiędzy firmą [...] J. K. a Ministerstwem Zdrowia na realizację zamówień publicznych wraz z aneksami (jeżeli były zawierane) oraz protokołami odbioru, 2) informacji czy były naliczane na ww. podmiot kary umowne - a jeśli tak - informację o wysokości naliczonych kar, z jakiego tytułu były naliczone oraz udostępnienie korespondencji prowadzonej w tym zakresie z [...] sp. z o.o. (np. informacje o naliczonych karach, oświadczenia o potrąceniu, noty księgowe etc.). Minister Zdrowia pismem z dnia [...] lipca 2023 r. wezwał Spółkę do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p." W piśmie poinformowano, że zakres wnioskowanych danych jest informacją publiczną przetworzoną, niemniej jednak we wniosku nie znaleziono uzasadnienia, dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia [...] lipca 2023 r., Spółka wyjaśniła, że nie oczekuje "dokumentów przetworzonych, ani również ingerencji w poszukiwanie informacji (...) oczekuje jedynie dokumentów świadczących o należytym wykonaniu przedmiotów umów postępowań publicznych, w tym: umów wraz z załącznikami Opisu Przedmiotu Zamówienia, Raportów z realizacji umów, Protokołów odbioru umów podpisanych przez Zamawiającego, kar wynikających z nienależytego wykonania umów z Zamawiającym". Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]odmówił Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że treść wniosku obejmuje w całości żądanie informacji publicznej przetworzonej. W ocenie organu, zarówno we wniosku z dnia [...] maja 2023 r., jak i w wyjaśnieniach z dnia [...] lipca 2023 r., Spółka nie przedstawiła żadnych argumentów przekonujących o tym, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co stanowi warunek udostępnienia informacji przetworzonej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, orzeczenie co do istoty sprawy i udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia [...] lipca 2023 r. Pismem z dnia [...] października 2023 r., organ wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2023 r., przez przesłanie wniosku podpisanego własnoręcznie lub przesłanie przedmiotowego wniosku na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2023 r., z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności w sprawie. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 104 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 1 i ust 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] i orzekł ponownie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku strony z dnia [...] maja 2023 r. Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Zdrowia ustalił, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Została ona bowiem wydana w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został złożony zgodnie z przepisami k.p.a. Organ wskazał w tym zakresie na uchybienie art. 63 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie wniosek wpłynął zaś do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Organ w toku postępowania I instancji nie wezwał jednak wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie. W związku z tym organ uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. i orzekł ponownie co do istoty sprawy, w związku z faktem, iż Spółka uzupełniła braki formalne wniosku w toku postępowania II instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podtrzymał swoją ocenę, że zakres żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej, zaś Spółka nie wykazała, że udostępnienie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...] maja 2023 r., uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia [...] lipca 2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że informacje, których udostępnienia domagała się w ww. wniosku, uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia [...] lipca 2023 r., stanowią informacje przetworzone, podczas gdy są to informacje proste, niewymagające uzasadnienia, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ewentualnie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] maja 2023 r., uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia [...]lipca 2023 r., w wyniku bezzasadnego uznania, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie oceny charakteru informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku i w konsekwencji błędne ustalenie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, podczas gdy żadna z wnioskowanych informacji nie ma takiego charakteru, jak również poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o: - uchylenie w całości decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2023 r., - uchylenie w całości decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2023 r. wydanej w pierwszej instancji, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną. Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej, wykazała, że obarczone są one wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podstawą stwierdzenia nieważności przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2023 r. było rażące naruszenie prawa poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji zaistnienia przesłanki nieważności decyzji poprzedzającej z dnia [...] lipca 2023 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Jeśli Minister Zdrowia zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r., to wniosek ten stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.). Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek z dnia [...] maja 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Tak więc, decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2023 r. została wydana mimo, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2023 r. nie spełniał wymogów określonych w art. 63 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo – art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. Minister Zdrowia nie wezwał Spółki do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2023 r. Organ dopiero rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji wezwał Spółkę pismem z dnia [...] października 2023 r., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2023 r., przez przesłanie wniosku podpisanego własnoręcznie lub przesłanie przedmiotowego wniosku na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia. Zatem organ dostrzegł wadliwość decyzji z dnia [...] lipca 2023 r., jednak błędnie przyjął, że może być ona konwalidowana poprzez uchylenie tej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie do istoty sprawy poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest merytorycznie (co do istoty sprawy) nieprawidłowe, tzn. jest niezgodne z przepisami prawa lub niecelowe. W takim przypadku, na podstawie ww. przepisu, organ II instancji wydaje decyzję merytoryczno-reformatoryjną, która składa się z dwóch części: w pierwszej organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji oznaczając zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej - w tym zakresie - rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego powinien wówczas uchylić decyzję i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II OSK 537/14; publ. CBOSA). Dotyczy to jednak kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji w sferze prawa materialnego. Natomiast w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (np. jak w niniejszej sprawie decyzja została wydana, mimo formalnych przeszkód wynikających z braku wniosku strony) organ II instancji nie może dokonać oceny tejże decyzji co do istoty (co do meritum sprawy). Decyzja ta jest bowiem nieważna z powodu wadliwości o charakterze procesowym – braku wniosku strony stanowiącego podstawę jej wydania. Decyzja wydana w tych warunkach nie może być przedmiotem oceny organu II instancji (rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) co do istoty (co do meritum), bowiem nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego. W świetle art. 138 k.p.a., organ II instancji nie może w ramach postępowania odwoławczego wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, publ. j.w.). W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z tego powodu, że została wydana mimo braków formalnych wniosku, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko bowiem organ I instancji może, w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, konwalidować omawianą kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co istotne, tylko w takim przypadku uszczerbku nie doznaje zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. Istota tejże zasady sprowadza się do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji sprawa jest rozpatrywana ponownie - w jej pełnym zakresie przedmiotowym - przez organ wyższego stopnia, a w określonych ustawowo sytuacjach - przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania nie została dochowana. Konkludując Sąd stwierdza, że z powodów wyżej przedstawionych eliminacji z obrotu prawnego podlegała zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2023 r. Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.