II SA/Wa 2359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na mocy art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) – powołanej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a brak jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiotowej sprawie renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może zostać przyznana J. K., ponieważ nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt sprawy wynika, że w 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca udowodnił 2 lata 10 miesięcy i 11 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ wskazał, iż w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] czerwca 2009 r. wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w tym okresie nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy przez lekarza orzecznika ZUS. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia wnioskodawcy, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2013 r. ustalił, iż J. K. jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] marca 2013 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż fakt, że wnioskodawca miał przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy w okresie od [...] lutego 1985 r. do [...] lutego 2001 r. nie oznacza, że renta ta jest przyznawana dożywotnio, ale na okres, w którym występują okoliczności, dla których przyznano to świadczenie. Pobieranie renty nie jest okolicznością szczególną, o której mówi art. 83 wyżej cytowanej ustawy. Sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Natomiast obecnie niemożność podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. K. wskazał, iż obecnie jest całkowicie niezdolny do pracy. Natomiast w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] czerwca 2009 r. był częściowo niezdolny do pracy, a naruszenie sprawności organizmu spowodowało utratę zdolności do jej wykonywania zgodnie z poziomem posiadanych kwalifikacji. Nadto schorzenia, a głównie choroba [...], uniemożliwiły podjęcie jakiegokolwiek innego zatrudnienia. Skarżący podniósł, iż w tym okresie próbował podjąć zatrudnienie, jednak ze względu na stan zdrowia żaden z pracodawców nie chciał z nim podpisać umowy o pracę. Z tego względu w 2009 r. otworzył własną działalność gospodarczą, aby zachować okres objęty ubezpieczeniem. Wskazał również, iż w 1985 r. miał operowane [...] z uwagi na [...], przebył operacje na [...], niezaplanowaną operację na [...], co uniemożliwiło mu podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjny (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozstrzygając sprawę, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję w sprawie świadczeń w trybie art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach jest związany rygorami postępowania administracyjnego, określając jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Wynika to z art. 124 tej ustawy, który stanowi, że w sprawach o świadczenia wskazane w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że sama ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności organ administracji ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a więc w toku podejmowanych czynności procesowych musi prawidłowo stosować przepisy Kodeksu, w tym min. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), czyli podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, na skutek których J. K. nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Prezesa ZUS fakt, iż w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] czerwca 2009 r. skarżący nie wykonywał zatrudnienia, pomimo iż w tym okresie nie była orzeczona w stosunku do wnioskodawcy całkowita niezdolność do pracy nie mieści się w pojęciu szczególnych okoliczności. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem jak wynika z akt, co potwierdza również Prezes ZUS w swojej decyzji, w okresie od [...] lutego 1985 r. do [...] lutego 2001 r. skarżący miał przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] wynika, iż w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] listopada 2011 r. oraz od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2012 r. był niezdolny do pracy z powodu choroby, natomiast w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r., czyli przez okres 12 miesięcy miał przyznane prawo do świadczenia rehabilitacyjnego. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS J. K. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] marca 2013 r. do [...] maja 2014 r. Jednakże skarżący zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również w skardze wskazuje, iż w okresie 2002-2009 był, jak twierdzi, częściowo niezdolny do pracy i pomimo, iż próbował podjąć zatrudnienie, żaden z pracodawców ze względu na jego stan zdrowia nie chciał z nim "podpisać umowy o pracę". Nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3534/02, Lex nr 142639). Wskazać należy, czego nie zauważa organ, iż skarżący, który w dacie orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy miał 63 lata, posiada udokumentowany okres ubezpieczenia wynoszący 24 lata 6 miesięcy i 27 dni, co zdaniem Sądu jest bardzo długim okresem ubezpieczenia. Natomiast organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął pod uwagę również trudności w znalezieniu zatrudnienia, na które powołuje się skarżący. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku, jak w przypadku skarżącego (63 lata) i mającą ponadto problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż osób młodych i zdrowych. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 niepublikowany). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.