II SA/Wa 2360/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Starosta R. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] przyznał M. W. od dnia 1 czerwca 2002 r. prawo do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zm.). Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wskazany organ na podstawie art. 37 n ust. 2 pkt 3 oraz art. 6 pkt 6 lit b powołanej ustawy zawiesił prawo do tego świadczenia od dnia 1 grudnia 2002 r. w związku z uzyskiwaniem przez wymienioną diet z tytułu pełnienia funkcji przewodniczącej Rady Miejskiej w R. M. W. pismem z dnia 2 czerwca 2004 r. wniosła, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o stwierdzenie nieważności ostatnio wymienionej decyzji. We wniosku wskazała, że przepis art. 37 n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wyłącza spośród przypadków zawieszenia świadczenia przedemerytalnego przypadek pobierania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem funkcji społecznych i obywatelskich. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 37 n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w sprawie zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem 1 grudnia 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37 n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku osiągania przychodów z innych tytułów niż zatrudnienie czy inna praca zarobkowa z wyłączeniem przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Wyjaśniono, że jeżeli przychody z tytułu pełnienia funkcji społecznych wraz z kwotą świadczenia przedemerytalnego przekroczą miesięcznie określony pułap, świadczenie przedemerytalne ulega zawieszeniu w danym miesiącu. Skoro w miesiącu grudniu 2002 r. i styczniu 2003 r. M. W. osiągnęła przychód z tytułu diety w związku z pełnieniem funkcji przewodniczącej Rady Miejskiej odpowiednio 1302, 43 zł i 1796,92 zł to oznacza to, że został przekroczony dozwolony pułap osiąganego przychodu wraz z kwotą świadczenia przedemerytalnego, co skutkowało zawieszeniem prawa do świadczenia przedemerytalnego. Podano, że brzmienie tego przepisu wskazuje, że wyłączeniu z osiąganych przychodów powodujących zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego podlegają jedynie środki pieniężne zgromadzone na rachunku podatnika podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. W skardze do Sądu M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] jako niezgodnych z prawem, oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2003 r. Skarżąca wniosła również o orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że powołany przepis art. 37 n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wyłącza diety i inne należności pieniężne związane z pełnieniem funkcji społecznych, obywatelskich z osiąganych przychodów, które mogą spowodować zawieszenie świadczenia przedemerytalnego. W skardze zwrócono uwagę, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują zawieszenia świadczenia przedemerytalnego z powodu pobierania diety przez radnego, która zdaniem wnoszącej skargę w założeniu nie jest dochodem, ale pewnego rodzaju zwrotem wydatków i pokryciem kosztów działalności publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nawiązując do tej zasady podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (także postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 kpa). O tym zaś, czy miało rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że decyzja Starosty R. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wad takich nie zawiera. Dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy konieczne jest dokonanie wykładni art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2002 r. a więc także w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z w/w przepisem, "prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2 z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1". Istotnym w rozpatrywanej sprawie jest fakt, iż z uwagi na dokonywane przez ustawodawcę wielokrotne zmiany przepisów regulujących problematykę zatrudnienia i bezrobocia, interpretacji przepisu art. 37n ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy nie należy dokonywać wyłącznie w oparciu o wykładnię literalną, ale także celowościową i funkcjonalną. O ile bowiem przy dokonaniu literalnej wykładni wskazanego przepisu mogą zaistnieć wątpliwości, czy uzyskiwanie diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich stanowi podstawę do zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, to dopiero przeprowadzenie analizy dokonywanych przez ustawodawcę zmian tego artykułu (wykładnia funkcjonalna) - pozwoli na uzyskanie poprawnej interpretacji art. 37n ust 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W pierwszej kolejności podkreślić zatem należy, że przepis ten - stosownie do art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) - otrzymał brzmienie: "osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1". Przepis art. 12 powołanej ostatnio ustawy ustalił, że przepis art. 3 pkt 18 wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2002 r. Następnie, przepisem art. 30 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253) wprowadzono kolejną zmianę w omawianym przepisie art. 37 n w ust. 2 w pkt 3 po wyrazach "z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2" dodano wyrazy "z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika". Nowelizacja ta, stosownie do przepisu art. 81 powołanej ostatnio ustawy, weszła w życie także z dniem 1 kwietnia 2002 r. Omawiając ostatnie nowelizacje należy zwrócić uwagę na uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół, który wpłynął do Sejmu w dniu 21 listopada 2002 r. Otóż wskazano tamże, że proponowane zmiany w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mają na celu uczynienie polityki społecznej w obszarze zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu bardziej racjonalnej i sprawiedliwej oraz uwzględniającej aktualną i przewidywaną w najbliższych latach sytuację finansów publicznych (budżetu państwa). Ponadto wskazano, że proponuje się zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego w przypadku osiągania przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz jeżeli w danym miesiącu kwota tych przychodów łącznie z kwotą należnego świadczenia przedemerytalnego przekroczyłaby 2 - krotnie wysokość zasiłku dla bezrobotnych. Podano, że na analogicznych zasadach następowałoby zawieszenie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego w przypadku otrzymywania diety lub innych należności pieniężnych z tytułu pełnienia funkcji posła, senatora, radnego, ławnika lub biegłego sądowego, które obecnie nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych (por. druk nr 64 str. 16-18, 21 listopada 2001 r. Sejm RP IV Kadencja, Prezes Rady Ministrów 10-152-01 http://www.sejm.gov.pl/). Konstatując powyższe, za bezsporne uznać należy, że nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 1 marca 2002 r. jedynym i bezwarunkowym wyłączeniem z przychodów powodujących zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego uczyniła środki pieniężne zgromadzone na rachunku podatnika. Wyłączenie to było także aktualne w stanie prawnym obowiązującym w dacie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2001 r. Należy zwrócić uwagę, że w dacie wniesienia projektu zmiany ustawy uchwalonej w dniu 17 grudnia 2001 r. tj. w dniu 21 listopada 2001 r. nie został opublikowany jeszcze tekst zmiany wprowadzającej z dniem 1 stycznia 2002 r. podatek od dotychczas nie podlegających opodatkowaniu dochodów (przychodów) uzyskanych na terytorium RP od odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika lub w innych formach oszczędzania. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1b wprowadzający tę zmianę z dniem 1 stycznia 2002 r. do ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych został dodany przez art. 1 pkt 9 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 21 listopada 2001 r. (Dz. U. Nr 134, poz. 1509) opublikowanej w Dz. U. z dnia 23 listopada 2001 r. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto należy wyjaśnić, że stosownie do art. 239 pkt 1 lit. b w związku z art. 212 powołanej wyżej ustawy skarżąca była zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu.