II SA/Wa 2372/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję I. Stan sprawy przedstawia się następująco. 1. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem ZUS") decyzją z [...] października 2023r. znak:[...] odmówił B. W. (zwana dalej "Skarżącą") przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022r., poz. 504, ze zm., zwana dalej "u.e.r.FUS"). Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przyznanie ww. świadczenia określonego w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS jest możliwe, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że Skarżąca orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2020 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy, a daty powstania niezdolności nie da się ustalić. Skarżąca na przestrzeni 52 lat życia udokumentowała okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 19 lat, 5 miesięcy i 18 dni. W 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 1 miesiąc i 29 dni tych okresów. W latach 2013-2019 wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez Skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Prezes ZUS zauważył, że w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku ważne są powody, dla których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Do przyznania świadczenie w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwie wobec Skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Skarżąca nie wykazała również innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. W związku z tym Prezes ZUS przyjął, że w stanie faktycznym spawy, nie ma podstaw do przyznania Skarżącej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. 2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2023r. nie zgodziła się z ww. decyzją Prezesa ZUS i podniosła, że w sprawie, w latach 2013-2019 wykazała, że zachodziły szczególne okoliczności, które uniemożliwiały Jej podjęcie zatrudnienia. Skarżąca podkreśliła, że w tym okresie samotnie wychowywała dwoje dzieci z powodu formalnego zakończenia małżeństwa - rozwód miał miejsce 14 kwietnia 2015r. Skarżąca już wcześniej została sama z dwójką dzieci: dwuletnim A. (ur. [...].09.2008r.) i przysposobioną ....08.2005r. M. (ur....04.2005r.). Córka urodziła się z rozszczepem wargi i podniebienia oraz wymagała przez kilka lat częstych wizyt różnych specjalistów w Instytucie Matki i Dziecka. Gdy córka miała rok zaczęła cierpieć na zaburzenia integracji sensorycznej, które objawiały się wymiotami po dotknięciu przez nią różnych faktur. Te objawy towarzyszyły córce aż do 5 roku życia. W kolejnych latach łatwo wpadała we frustrację, reagowała agresją na codzienne sytuacje. Terapia SI trwała do 13 roku życia. M. w listopadzie 2007r. otrzymała pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności, a następne wydano: w maju 2011r., w listopadzie 2015r., we wrześniu 2018r. Córka była do 18 roku życia pod opieką Instytutu Matki i Dziecka. Pierwszą operację przeszła w sierpniu 2007r., następną w lutym 2009 r. W międzyczasie odbyła liczne konsultacje u chirurga. Przez lata była pod opieką poradni laryngologicznych. Często chorowała na nawracające zapalenia uszu, przerost migdałka. Kilkakrotnie przeszła drenaż uszu, liczne inhalacje i zabiegi. Cierpiała na niedosłuch. Córka bardzo przeżyła odejście ojca. Od tego momentu nasiliły się problemy ze zdrowiem psychicznym, stała się agresywna w stosunku do Skarżącej i młodszego brata, a gdy syn miał miesiąc, brała nożyczki i mówiła, że zaraz go zabije. Skarżąca przez kilka miesięcy nie mogła jej nawet na moment spuścić z oczu, bojąc się o jej bezpieczeństwo i bezpieczeństwo syna. W związku z tym Skarżąca nie mogła wrócić do pracy ani, pomimo starań, znaleźć osoby, która podjęłaby się roli opiekunki, z powodu trudnych do przewidzenia zachowań córki. Córka od lutego 2016r. jest pod opieką psychiatrów, zaczęła cierpieć na zaburzenia obsesyjno-kompulsywne, potem doszła depresja. We wrześniu 2017r. przez pół roku przebywała w szpitalu. Od marca 2019r. ma orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zdaniem Skarżącej udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo, gdyż okresy składkowe i nieskładkowe wynoszą łącznie 19 lat, 5 miesięcy i 18 dni. W 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym Skarżąca udokumentowała 3 lata, 1 miesiąc i 29 dni tych okresów. Dodatkowo stan zdrowia Skarżącej w okresie 2013-2019 wykluczał powrót do aktywności zawodowej również z powodu depresji, objawiającej się przygnębieniem, utratą energii życiowej, lękami, myślami samobójczymi. Skarżąca pozostawała pod opieką psychiatry, a w 2015r. przebywała w szpitalu. Ponadto cierpi na [...] która jest chorobą genetyczną, a jej objawy pojawiły się już w wieku 40 lat (zaburzenia poznawcze). Skarżąca w styczniu 2020r. otrzymała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że "dysfunkcja układu nerwowego w przebiegu schorzenia genetycznie uwarunkowanego powoduje znaczne naruszenie sprawności całego organizmu. Orzekana utraciła zdolność do pracy. Nie ma rokowania odzyskania zdolności do pracy." Orzeczenie wydano na trwałe, a dokładnej daty powstania niezdolności do pracy nie da się ustalić. Zdaniem Skarżącej ww. orzeczenie potwierdza, że Jej stan zdrowia uniemożliwiał wykonywanie pracy zawodowej w okresie 2013-2019. Skarżąca w lipcu 2020r. przeszła zabieg głębokiej stymulacji mózgu - rodzaj rozrusznika mózgu. W sierpniu 2020r., z powodu złego stanu psychicznego przebywała w szpitalu psychiatrycznym. W listopadzie 2021r. przeszła mikroudar, po którym miała problemy z poruszaniem się. Skarżąca od marca 2022r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, potrzebuje pomocy osób drugich przy zwykłych czynnościach życia codziennego. Obawia się kolejnego udaru, z powodu silnego bólu głowy. Wszystkie starania, żeby Skarżąca mogła jakoś funkcjonować robi wyłącznie dla dzieci, żeby nie musiały się zajmować leżącą matką. Skarżąca podniosła, że aby móc korzystać ze świadczeń medycznych musi być zarejestrowana w Urzędzie Pracy, a kilkakrotnie zdarzyło się, że przy wystawianiu recept lekarz miał informację, że Skarżąca jest nieubezpieczona. 3. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga podlegała uwzględnieniu. 2. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Możliwe jest zatem wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej (np. decyzji), po stwierdzeniu, że narusza ona bądź przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepis prawa dający podstawę do wznowienia postępowania, lub po ustaleniu, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny innymi słowy, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 3. Sąd administracyjny nie orzeka zatem co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Sąd ocenia czy wydane przez Prezesa ZUS w okolicznościach faktycznych sprawy decyzje spełniały wymagania zarówno zawarte w art. 83 u.e.r.FUS, jak również czy sprostały wymogom wyrażonym m.in. w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle u.e.r.FUS, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z art. 83 u.e.r.FUS nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 u.e.r.FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś u.e.r.FUS pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. U.e.r.FUS uzależnia przyznanie ww. świadczenia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. 4. Sąd, mając powyższe na względzie, wskazuje, że Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem, zgodnie z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS, powyższe oznacza, że organ nie jest zwolniony od stosowania zasad ogólnych zawartych w ustawie z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r. poz. 775, ze zm., zwana dalej "k.p.a."). Prezes ZUS, podejmując decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził m.in., że w latach 2013-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez Skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W związku z tym należało wziąć pod rozwagę okoliczności podnoszone przez Skarżącą, jak również wynikające z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że cierpiała ona w ww. okresach na chorobę [...], która jest chorobą genetyczną, a jej objawy pojawiły się u Skarżącej w wieku 40 lat (zaburzenia poznawcze). Okoliczność tą potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych opinie lekarskie z: 24 maja, 17 października, 1 grudnia 2022r. (k. 19, k. 23, k. 26 akt administracyjnych). Z opinii tych wynika, że przed datą całkowitej niezdolności do pracy istniała częściowa niezdolność do pracy oraz że przed 13 sierpnia 2014r. nie istniała jakakolwiek długotrwała niezdolność do pracy. Warto też podkreślić, że Skarżąca w skardze do Sądu wskazuje, że w styczniu 2020r. otrzymała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, którego nie ma w aktach administracyjnych, nadmieniając, że "w uzasadnieniu orzeczenia podano, że dysfunkcja układu nerwowego w przebiegu schorzenia genetycznie uwarunkowanego powoduje znaczne naruszenie sprawności całego organizmu. Orzekana utraciła zdolność do pracy. Nie ma rokowania odzyskania zdolności do pracy." Skarżąca podniosła też, że orzeczenie wydano na trwałe, a dokładnej daty powstania niezdolności do pracy nie da się ustalić. W aktach administracyjnych znajdują się ponadto dwa inne orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z [...] i [...] grudnia 2022r., w których wskazano, że brak danych medycznych do orzeczenia, że częściowa niezdolność do pracy powstała przed [...] sierpnia 2014r. oraz, że Skarżąca jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Zdaniem Sądu okoliczności te powinny być rozpatrzone przez Prezesa ZUS w kontekście istnienia "szczególnych okoliczności" z art. 83 u.e.r.FUS, tym bardziej, że Skarżąca załączała szereg dokumentów, które potwierdzały ponadto, że w ww. przerwach w zatrudnieniu sprawowała Ona samodzielną opiekę nad dwójką dzieci, w tym nad niepełnosprawną córką. Obowiązek ten wynika z ww. przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogły mieć bowiem istotny wpływ na niewypracowanie przez Skarżącą świadczenia w trybie zwykłym. Powyższe wymagało wszechstronnego rozpatrzenia i oceny organu administracyjnego. Prezes ZUS, z uwagi także na zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a., powinien w szczególności rozważyć, czy osoba z takim schorzeniem, jak rozpoznane przez lekarza orzecznika ZUS, mogła mieć znaczne trudności z wypracowaniem świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym, czy to nie stan zdrowia Skarżącej w zestawieniu z opieką nad niepełnosprawną córką stanowił jednak w tym przypadku szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 u.e.r.FUS. 5. Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania Sądu co do konieczności dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego i jego należytego i wszechstronnego rozważenia. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i powinno z niego jednoznacznie wynikać jakie okoliczności organ wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu, na jakich dowodach się oparł. Uzasadnienie powinno wskazywać przyczyny, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. 6. Sąd, z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.