II SA/Wa 2378/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A. B. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. B., dalej: "wnioskodawca", "skarżący" pismem z dnia 20 lipca 2023 r., powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dalej także: "Szef Urzędu", "organ" wniosek o udostępnienie następujących informacji: 1) przyczyn złożenia wniosku przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, na podstawie art. 440 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach dotyczącego wnioskodawcy; 2) terminu wpłynięcia ww. wniosku, złożonego przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców; 3) informacji w jakim zakresie i jakim podmiotom dane wnioskodawcy zawarte w Systemie Informacyjnym Schengen są udostępniane; 4) udostępnienie dokumentów, skanów oraz kopii związanych z przedmiotową sprawą. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pytań oznaczonych jako punkt 1 i punkt 4 w zakresie informacji o podstawie faktycznej wpisu danych obywatela Białorusi A. B. do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, a także do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu na terytorium Schengen. Organ, uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że podanie, które wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegający rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p." Wyjaśnił, że w ramach obowiązków wskazanych w art. 16 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm.), zgodnie z art. 434 ustawy o cudzoziemcach, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prowadzi wykaz cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Wykaz jest prowadzony przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w systemie teleinformatycznym i jest elementem krajowego zbioru rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców. Enumeratywne przesłanki umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie zostały określone w art. 435 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie wskazał na art. 443 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który nakłada na Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców obowiązek przekazywania w stosowych przypadkach danych cudzoziemca, które są przechowywane w wykazie, do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu na okres, jaki odpowiada okresowi obowiązywania wpisu danych do wykazu. Przypadki te, jak wynika z treści art. 443 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zdeterminowane są tym, w oparciu o który przepis (w ramach art. 435 ust. 1 ustawy) dokonano umieszczenia danych w wykazie. Korelatem obowiązków związanych z dokonywaniem czynności polegających na przekazywaniu danych cudzoziemca do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu jest określone w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Wizowym Systemie Informacyjnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1041) uprawnienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do Krajowego Systemu Informatycznego (KSI) w celu dokonywania wpisów danych do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu. Krajowy System Informatyczny (KSI) stanowi zatem w ramach definicji wynikającej z art. 2 pkt 11 tej ustawy, środek służący dokonywaniu wpisów danych do Systemu Informacyjnego Schengen. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pytania, które składały się na wniosek A. B. dotyczą informacji, które mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, albowiem pośrednio dotyczyły tego, czy i jak Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców miałby potencjalnie zrealizować swoją kompetencję ustawową w konkretnym przypadku, jak również tego, jaki kształt ta kompetencja ma i w jaki sposób jest realizowana poprzez urząd, który obsługuje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Tych dwóch ostatnich elementów dotyczy pytanie oznaczone w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji jako pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie z wydaniem zaskarżonej decyzji skarżącemu została udostępniona informacja publiczna w tym zakresie. Dodatkowo udzielono odpowiedzi na pytanie nr 2 o osobach, które były zaangażowane w proces decyzyjny dotyczący umieszczenia danych w/w cudzoziemca w Wykazie oraz SIS. Udzielono także częściowo odpowiedź na pytanie nr 1 i 4 w zakresie jakim pozwalają na to regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem organu, w zakresie pytania 1 i 4 zawartych we wniosku, w zakresie w jakim dotyczą informacji o podstawie faktycznej wpisu danych obywatela Białorusi A. B. wpisanych do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, a także do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu na terytorium Schengen, nie jest możliwe z uwagi na to, że zachodzi jedna z podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej, wynikająca z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ uznał, że ograniczenia w dostępie do dokumentów dotyczących umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie oraz przekazania ich do SIS ustanawiają art. 447 i art. 448 ustawy o cudzoziemcach. Przesłanką ich stosowania jest okoliczność, że dane cudzoziemca umieszczone zostały w wykazie na mocy art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy te wyłączają dostępność (przewidzianą jako ogólna zasada z art. 447 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) dokumentów dotyczących umieszczenia danych w wykazie oraz przekazania ich do SIS. Stąd trzeba mieć na uwadze to, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców musiał mieć na względzie to, że nie może ujawnić faktów, które były dla tego organu poznawalne przy dokonywaniu czynności umieszczenia danych wnioskodawcy w wykazie na mocy art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach w zakresie, w jakim przepis ten odwołuje się do względów bezpieczeństwa państwa, jak również przekazania danych wnioskodawcy do SIS do celów odmowy wjazdu na mocy art. 443 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w zakresie, w jakim przepis ten odwołuje się do tego, że wjazd lub pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został uznany za niepożądany ze względów bezpieczeństwa państwa, pozostającego w związku z art. 24 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1987/2006. Fakty te bowiem stanowią wyraz ustaleń poczynionych w oparciu o analizę materiału dowodowego, na który składa się dokument zawierający informacje niejawne. W tym kontekście dodał, że zgodnie z art. 444 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, którego dane zostały umieszczone w wykazie lub Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, ma prawo złożyć do Szefa Urzędu wniosek m. in. o udostępnienie mu informacji o umieszczeniu jego danych, o terminie obowiązywania wpisu oraz podstawie prawnej i faktycznej wpisu, z tym tylko ograniczeniem, że ujawnieniu nie podlegają informacje o faktycznej podstawie wpisu, jeżeli dane zostały umieszczone w wykazie lub Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 (art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Cudzoziemiec z tego prawa skorzystał. W dniu [...] kwietnia 2022 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem nr [...] odmówił A. B. wydania zaświadczenia o treści żądanej w części dotyczącej udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu wynikającej z art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Poinformowano zainteresowanego, iż podstawę prawną wpisu danych w w/w wykazie i Systemie Informacyjnym Schengen stanowi stwierdzenie, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa - podstawę prawną wpisu stanowi art. 435 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 438 ust. 1 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 443 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Dodatkowo zgodnie z art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach Szef Urzędu odmówił udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu, gdyż dane cudzoziemca są umieszczone w wykazie lub Systemie Informacyjnym Schengen na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Jak wynika z informacji pełnomocnika Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowienie to nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ stwierdził, iż skoro wpis danych skarżącego do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany nastąpił w oparciu o art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, to Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zgodnie z art. 444 ust. 12 ww. ustawy nie mógł ujawnić wobec cudzoziemca faktycznej podstawy wpisu, jak również zgodnie z art. 447 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie mógł udostępnić mu dokumentów dotyczących umieszczenia jego danych w wykazie. Takie same zakazy, w związku z art. 448 ustawy o cudzoziemcach, obowiązują w odniesieniu do przekazania danych cudzoziemca do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu. Skoro zatem faktyczna podstawa wpisu danych do wykazu jest objęta ustawową ochroną przed ujawnieniem wobec strony - to tym bardziej nie jest możliwe by w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można było takie informacje pozyskać. Działanie takie godziłoby w istotę i sens ww. regulacji. A. B. pismem z dnia 17 listopada 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję w części, w której organ odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów, skanów i kserokopii związanych z przedmiotową sprawą, w której zarzucił jej naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP gwarantujących prawo do informacji o działaniu organów władzy publicznej, które zostały naruszone poprzez ich nadmiernie restrykcyjną interpretację, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określających warunki ograniczenia dostępu do informacji publicznej, które zostały zastosowane w sposób błędny, gdyż przyjęto, że dopuszczalne jest ograniczenie w zakresie informacji dotyczących zakazu wjazdu cudzoziemców na terytorium Schengen; 3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. dotyczący ograniczenia dostępności informacji publicznej poprzez jego zastosowanie do wszystkich skanów i wersji elektronicznych wszystkich dokumentów i pism związanych z jego wpisaniem do Systemu Informacyjnego Schengen, podczas gdy wgląd do wszystkich skanów i wersji elektronicznych wszystkich dokumentów i pism związanych z wpisaniem do Systemu Informacyjnego Schengen nie podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; 4. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez zbyt pochopne przyjęcie, że wszystkie skany i wersje elektroniczne wszystkich dokumentów i pism związanych z wpisaniem go do Systemu Informacyjnego Schengen podlegają ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie, innych tajemnic ustawowo chronionych bez wnikliwej analizy tej kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której organ odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów, skanów i kserokopii związanych z przedmiotową sprawą oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zdaniem skarżącego, zastosowane ograniczenie w dostępie do informacji nie znajduje uzasadnienia w wyjątkach przewidzianych przez Konstytucję RP, a w szczególności w art. 31 ust. 3, który dopuszcza ograniczenia praw i wolności obywateli jedynie w przypadkach uzasadnionych bezpieczeństwem lub porządkiem publicznym, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Stwierdził, że ograniczenie dostępności informacji publicznej w odniesieniu do wszystkich skanów i wersji elektronicznych dokumentów związanych z jego wpisaniem do Systemu Informacyjnego Schengen było nadmierne. Zgodnie z ustawą, ograniczenia te mogą być stosowane jedynie w przypadkach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. W przedmiotowej sprawie nie przedstawiono wystarczających dowodów na to, że wszystkie dokumenty podlegają takim ograniczeniom. Nieracjonalna jest więc odmowa udzielenia tej informacji. Zdaniem skarżącego, organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Pochopne przyjęcie, że wszystkie dokumenty podlegają ograniczeniom w zakresie ochrony informacji niejawnych oraz tajemnic ustawowo chronionych, bez dokładnej analizy każdego przypadku indywidualnie, świadczy o naruszeniu zasady staranności i dokładności w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j .Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów aniżeli w niej wskazane, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczenia wymaga, że Sąd oceniał legalność całej decyzji Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2023 r., a nie jak wnosił skarżący tylko jej części, w której organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów, skanów i kserokopii związanych z przedmiotową sprawą, ponieważ rozstrzygnięcie decyzji stanowi niepodzielną całość. W sprawie bezsporne jest, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Nie jest także sporne że żądane w pkt 1 i 4 informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Może być ona więc wydana wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten jest normą kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji podlegających udostępnieniu tj. na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18). Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm.), która m. in. w art. 444 reguluje kwestię trybu załatwiania wniosków dotyczących danych umieszczonych w wykazie lub Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu. Oznacza to, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych w pkt 1 i 4 informacji (tj. o przyczynach złożenia wniosku przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, na podstawie art. 440 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach dotyczącego skarżącego i dokumentów, skanów oraz kopii związanych z tym dokumentów) określa ta ustawa. Tym samym ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. co oznacza, że żądania związane z wnioskowanymi informacjami podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami ustawy o cudzoziemcach - tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. Nie ma również znaczenia podstawa prawna, na którą powołał się wnioskodawca, gdyż nie może ona podważać stosowania normy ustawowej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15). Jednocześnie nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji objętych dyspozycją art. 444 ustawy o cudzoziemcach. Nie ma także podstaw, by przyjąć, że wybrane elementy podlegają udostępnianiu na podstawie ustawy o cudzoziemcach, a pozostałe w oparciu o przepisy u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie rzeczą bezsprzeczną jest, że skarżący, wnosząc o udostępnienie informacji powoływał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak o tym w jakim trybie należy udzielić informacji decyduje treść żądania, a nie powoływanie się na konkretny przepis. Organ, rozpoznając przedmiotowy wniosek powinien zatem najpierw rozważyć, czy żądana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 444 ustawy o cudzoziemcach i tym samym, czy nie jest wyłączone stosowanie przepisów u.d.i.p. Wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej ma wyłączoną możliwość skorzystania z u.d.i.p., jeżeli istnieje możliwość uzyskania wiedzy w oparciu o inną ustawę. W przedmiotowej sprawie organ winien zatem ograniczyć się do poinformowania wnioskodawcy, o tym że w danej sprawie występuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zastosowanie przez organ niewłaściwego trybu skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 16 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł, obejmującej wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych w kwocie 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. ----------------------- #