II SA/Wa 2380/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu 1. stwierdza nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] w części dotyczącej I. M.; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz I. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. M. wniosła skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. I. M. wystąpiła z wnioskiem o najem na czas nieoznaczony lokalu z mieszkaniowego zasobu m. [...]-Dzielnica [...] . Zgodnie z oświadczeniem zainteresowana od 1964 r. zamieszkiwała wraz z rodzicami i bratem w lokalu służbowym Komendy [...] Policji nr [...] przy ul. [...] w [...], składającym się z 2 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 46 metrów. Najemcą tego lokalu był ojciec wnioskodawczyni E. S. Od 1971 r. I. M. mieszka i jest zameldowana w lokalu nr [...] ul. [...] w [...], składający się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 56,4 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 38,6 m2, który został przydzielony ojcu zainteresowanej E. S. przez Komendę [...] Policji. W 1991 r. wnioskodawczyni zawarła związek małżeński z R. M.. W 2012 r. małżonkowie ustanowili rozdzielność majątkową, a od 2015 r. Państwo I. i R. M. byli w nieformalnej separacji. Ojciec wnioskodawczyni E. S. zmarł w maju 2016 r. Od tego czasu zainteresowana zajmuje lokal nr [...] przy ul. [...] w [...], bez tytułu prawnego. Zgodnie z dokumentami w listopadzie 2017 r. I. M. wystąpiła z pismem do Komendanta [...] Policji (będącego dysponentem mieszkania) o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W grudniu 2017 r. Komendant [...] Policji odmówił zainteresowanej uregulowania tytułu prawnego do lokalu oraz wezwał ją do dobrowolnego opuszczenia zajmowanego mieszkania. W dniu [...] stycznia 2018 r. Komenda [....] Policji wszczęło procedurę administracyjną w sprawie opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Komendant [...] Policji nakazał I. M. opróżnienie i przekazanie lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W lokalu zameldowane są 3 osoby, tj. wnioskodawczyni oraz jej synowie T. M. oraz R. P. Do opłat za lokal zgłoszona jest 1 osoba. Pani I. M. Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r. orzekł rozwód małżeństwa I. i R. M. Według oświadczenia były mąż R. M. zabezpieczył swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. Motywacją wnioskodawczyni do złożenia wniosku jest odmowa uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i wezwanie do opuszczenia mieszkania przez Komendę [...] Policji. Dochodem wnioskodawczyni w badanym okresie było wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia. Zgodnie z § 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz. 3937, z późn. zm.), zwanej dalej uchwałą, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które spełniają kryterium powierzchniowe, tj. zamieszkują w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej oraz kryterium dochodowe, które obecnie wynosi 2420,00 zł dla gospodarstw jednoosobowych. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] uznał, iż wnioskodawczyni nie spełnia kryterium powierzchniowego przewidzianego uchwałą. Mając powyższe na uwadze Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił zakwalifikowania do realizacji wniosku o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta. O powyższym I.M. została poinformowana pismem Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. I. M. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniosła skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca podnosiła, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] została poinformowana, że Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] 07.2019 nie zakwalifikował wniosku o przydział mieszkania do realizacji i tym samym nie została umieszczona na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta. Jako uzasadnienie wskazano, iż skarżąca nie spełnia kryterium powierzchniowego. Skarżąca wskazywała, iż obecnie zajmowany lokal przy ul. [...] m. [...] w [...] najmowany był przez zmarłego ojca. Lokal powyższy należy do m. [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Wraz z ojcem nieprzerwanie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu od roku 1971. Po śmierci ojca, dnia [...] maja 2016 r. nie miała możliwości nigdy uzyskać tytułu prawnego to tego mieszkania. W dniu [...] czerwca 2019 r. wydane zostało postanowienie Wojewody [...] o wezwaniu do opróżnienia z rzeczy i osób pod rygorem egzekucji. W związku z charakterem lokalu nie miała możliwości ubiegać się o przyznanie prawa do lokalu socjalnego w przypadku eksmisji. Skarżąca wyjaśniała, iż ma 56 lat, utrzymuje się z umowy zlecenie w wysokości ok. 1800 zł netto, nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych poprzez wynajęcie lokalu na warunkach komercyjnych. Odmowa przyznania lokalu faktycznie, w przypadku zastosowania przez organ administracji egzekucji, skazuje ją na bezdomność, co godzi w zasadę nienaruszalności i poszanowania godności człowieka. Odmowa wskazuje, że sprawa nie została rozpatrzona wnikliwie, a organ nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych elementów sytuacji, która jest sytuacją szczególną, tym samym został naruszony § 22 uchwały LVII1/1751/2009. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2019r., poz.506 ze zm.): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przepisy uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie, stanowią kompletną regulację, określającą zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...] i dlatego wyłącznie te przepisy prawa miejscowego winny być stosowane w postępowaniu uchwałodawczym, opartym na przepisach ww. uchwały. Stosownie do przepisu § 4 pkt 1 Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż już tylko literalna wykładnia wskazanej regulacji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przewidziany uchwałą lokalową najem adresowany jest do ograniczonego kręgu osób, znajdujących się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej i socjalnej. W orzecznictwie podkreśla się również, że przesłanką ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy może być tylko bezdomność, zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi bądź na powierzchni mieszkalnej nieprzekraczającej 6 m2, natomiast nie może być nią chęć poprawy warunków mieszkaniowych. Kwestie te mają istotne znaczenie w kontekście treści § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten stanowi bowiem, że postanowień § 4 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej w szczególności: (a) niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkania, (b) ciężką przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkania, (c) istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. Przesłanki wymienione w 5 ust. 2 pkt 3 uchwały stanowią katalog otwarty, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności". Natomiast w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, posiadanie faktyczne lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego oraz obowiązek opróżnienia tego lokalu stawia skarżącą w kręgu osób zagrożonych bezdomnością, co stanowi o wyjątkowo trudnej sytuacji społecznej. Odmowę zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, bo o tym w istocie rozstrzygała zaskarżona uchwała, Zarząd Dzielnicy [...] uzasadnił wyłącznie brakiem spełnienia kryterium powierzchniowego przewidzianego prawem miejscowym. Organ w żaden sposób nie dokonał właściwej analizy sytuacji mieszkaniowej skarżącej. Z akt sprawy w ocenie Sądu wynika, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. Decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2018r., ww. zobowiązana została do opróżnienia i przekazania dysponentowi lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku przy ul.[...] w [...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] Wojewoda [...] wezwał I. M. do opróżnienia z rzeczy i osób jej prawa reprezentujących ww. lokalu mieszkalnego, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń. Przepis art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1508 ze zm.) definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, iż skarżąca nie ma tytułu prawnego do mieszkania, które zajmuje i po jego opuszczeniu (do czego jest zobligowana), nie będzie posiadała miejsca pobytu. Argumentacja organu zawarta w skarżonej uchwale nie zawiera natomiast wnikliwej analizy wskazanych wyżej okoliczności. Celem uchwały jest bowiem zapobieganie bezdomności oraz przeciwdziałania skutkom takiej bezdomności o ile takie skutki wystąpiły. Oczekiwanie przez organ na zaistnienie faktycznej bezdomności skarżącej nie znajduje zatem żadnego racjonalnego uzasadnienia w stanie faktycznym i prawny sprawy. Skarżąca musi bowiem opuścić zajmowany bez tytułu prawnego lokal, a powyższe stanowi jedynie kwestię czasu. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów materialnych i procesowych zawartych w uchwale. Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 ww. uchwały. Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu, który miał przeprowadzić postępowanie w sposób wnikliwy poprzez dokonanie oceny, czy skarżąca pozostaje w trudnej sytuacji społecznej, spowodowanej nakazem opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pamiętać bowiem należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy wprawdzie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2096, z późn. zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, niemniej jednak w orzecznictwie jednolicie podnosi się, iż nie oznacza to, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Wynika to bowiem z treści przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 z późn. zm.), w którym ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej I.M.