II SA/Wa 2384/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zakwalifikowanie do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu po skutecznym wypowiedzeniu umowy najmu p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A.R. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie m. in. przepisów § 24 ust. 1 i § 39 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm., dalej także: "uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009r.") w dniu [...] marca 2019 r. podjął uchwałę nr [...], mocą której odmówił zakwalifikowania A. R. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona skarżąca") do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], po skutecznym wypowiedzeniu umowy najmu. Wykonanie przedmiotowej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż skarżąca A.R. wystąpiła z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...], którego była najemcą. Organ wskazał, że umowa najmu wspomnianego lokalu została wypowiedziana skarżącej ze skutkiem na dzień [...] października 2017 r., z uwagi na zwłokę w opłatach czynszu. Organ podniósł, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych przepisem § 39 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem nie zamieszkuje nieprzerwanie w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest możliwości ponownego zawarcia ze skarżącą umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, należy zauważyć na wstępie, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozstrzygając niniejszą sprawę, wskazać warto, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ponownego zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W ocenie Sądu, uznać należy, iż sprawa o takim przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co w konsekwencji zobowiązuje Sąd do odrzucenia skargi. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm. - dalej także: "ustawa o ochronie praw lokatorów"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie dotyczył jednak zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był zajmowany przez skarżącą. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowi m.in. § 39 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej, zdrowotnej lub rodzinnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy, rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 39 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13 (publ. CBOSA) wskazując, że uchwałę zarządu dzielnicy, polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że działania organu w tego typu przypadkach, jak objęte dyspozycją przepisu § 39 cyt. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. Organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Miasta Stołecznego Warszawy. Powyższe skutkuje uznaniem, iż złożona w niniejszej sprawie skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Mając na względzie wskazane wyżej stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia. Orzekając z kolei w punkcie 2 postanowienia o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego przez nią wpisu od skargi, Sąd rozstrzygnął w tym zakresie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 oraz § 2 P.p.s.a.