II SA/Wa 2388/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako Szef ABW), postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 238 § 1 pkt 1 zw zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiające wydania M. C. zaświadczenia o żądanej treści za okres od dnia [...] listopada 1990 r. do dnia [...] października 1996 r. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. M. C. zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr ABW o wydanie, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm. – dalej jako rozporządzenie), zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w okresie od dnia [...] listopada 1990 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz.667- dalej jako ustawa emerytalna). Na podstawie analizy dokumentacji Dyrektor Biura Kadr ABW, działając z upoważnienia Szefa ABW, wydał w dniu [...] października 2012 r. postanowienie odmawiające M. C. wydania zaświadczenia żądanej treści. W wyniku uwzględnienia wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Szef ABW postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2012 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na fakt, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie wykazało w sposób jednoznaczny, czy w posiadaniu organu znajdują się dokumenty mogące potwierdzić pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. C. z dnia [...] czerwca 2012 r. Szef ABW w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał zaświadczenie nr [...] r. stwierdzające, że wnioskodawca podczas służby w Urzędzie Ochrony Państwa od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Nadto, Szef ABW postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści za okres od dnia [...] listopada 1990 r. do dnia [...] października 1996 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż M. C. rozpoczął służbę w Urzędzie Ochrony Państwa w dniu [...] grudnia 1992 r. W tej sytuacji okres od dnia [...] listopada 1990 r. do dnia [...] listopada 1992 r. nie może zostać brany pod uwagę przy badaniu przez Szefa ABW warunków służby wnioskodawcy z uwagi na fakt, że w tym czasie był on funkcjonariuszem innej służby i do tej właśnie służby powinien zwrócić się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał także, iż w toku prowadzonego postępowania, w dniu [...] grudnia 2012 r., a następnie w dniu [...] marca 2013 r. ponownie zostały skierowane zapytania do Departamentu [...] ABW z prośbą o dokonanie przeglądu dokumentacji znajdującej się w posiadaniu ww. jednostki organizacyjnej pod kątem istnienia informacji o służbie M. C. w okresie od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. Pismem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor [...] ABW poinformował Dyrektora Biura Kadr ABW, że ustalenia poczynione przez podległy mu departament w zakresie sprawdzeń dotyczących M. C. pozwoliły na stwierdzenie, że w okresie od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. wykonywał on czynności [...], spełniając kryteria określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast ustalenia dokonane przez Departament [...] ABW jednoznacznie wskazują, że materiały, jakie zostały udostępnione funkcjonariuszom tej jednostki przez Biuro [...] ABW nie dawały podstaw do stwierdzenia, że M. C. pełniąc służbę w [...] UOP w okresie od dnia [...] grudnia 1992 r. do dnia [...] października 1996 r. wykonywał czynności [...] lub [...] w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W Biurze Kadr ABW dokonano ponadto przeglądu fotokopii akt osobowych M. C. W wyniku powyższej czynności stwierdzono, że w aktach osobowych wymienionego nie ma dokumentów mogących potwierdzić fakt wykonywania przez wnioskodawcę czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W przedmiotowych aktach osobowych brak było również zakresów obowiązków M. C., sporządzonych w latach 1992-2001. Ponadto żaden ze znajdujących się w aktach dokumentów nie zawierał opisu rodzaju czynności, jakie w wówczas wykonywał M. C. W związku z powyższym Szef ABW stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz przeanalizowano dokumenty znajdujące się w dyspozycji organu, wypełniając dyspozycję art. 218 k.p.a. W aktach osobowych M. C., jak również w innych, znajdujących się w posiadaniu organu dokumentach brak było danych, które potwierdzałyby, iż wnioskodawca podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się szczególne zagrożenia życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego też brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Uznając ustalenia organu za niezgodne ze stanem faktycznym sprawy M. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Szef ABW postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie obiektywnie istniejącego stanu, dokonane przez organ administracji na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia może być przeprowadzone tylko w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie. Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania. Zaś w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem M. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonano ponownej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania. Z materiałów tych jednoznacznie wynikało, że zarówno Departament [...] ABW, jak również Departament [...] ABW nie posiadają ewidencji, rejestrów ani też innych dokumentów, na podstawie których można dokonać ustaleń, czy M. C. w okresie pełnienia służby w [...] UOP, [...] UOP oraz [...] UOP podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Za niezasadny w tym kontekście organ uznał zarzut wnioskodawcy, że organ nie potrafił przez kilka kolejnych miesięcy odnaleźć dokumentów świadczących o charakterze jego służby. Zdaniem Szefa ABW, zgromadzony w aktach postępowania materiał jest kompletny i miarodajny. Bowiem pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas tej służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Odróżnić trzeba pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. O wydaniu zaświadczenia nie decyduje potencjalne ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, bo wynika ono z samego charakteru służby, ale faktyczne wystąpienie takiego zagrożenia. Jedynie konkretna sytuacja, w której funkcjonariusz w trakcie pełnienia służby brał udział, stanowi podstawę do uznania jej za przypadek służby pełnionej w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Należy przyjąć, że chodzi tu o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas których wystąpiły czynniki stwarzające realne niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu wykonywania czynności służbowych. Szef ABW wyjaśnił, że żadna dokumentacja prowadzona przez organ nie zawierała adnotacji, pozwalających na ustalenie, że w okresie wskazanym przez M. C. we wniosku, podczas wykonywania czynności służbowych był on narażony na szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Po analizie dokumentacji zebranej w sprawie i zestawieniu jej treści z przebiegiem służby M. C. należało wskazać na brak dokumentów pozwalających na potwierdzenie pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Dodatkowo Organ podał, iż odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści w przedmiotowym postępowaniu nie ogranicza możliwości strony dowodzenia określonego faktu we właściwym postępowaniu przed organem emerytalnym, czy też w postępowaniu cywilnym, środkami dowodowymi przewidzianymi w tych postępowaniach. Odmowa wydania zaświadczenia świadczy jedynie, że organ nie dysponuje danymi, które pozwalałyby na poświadczenie przez wnioskodawcę żądanych faktów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 295/07, publik. LEX nr 510034). Postanowienie Szefa ABW z dnia [...] października 2013 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż M. C. pełnił służbę w UOP, a następnie w ABW od 1992 roku do 2001 r. W tym okresie podejmował szereg zadań oraz prowadził postępowania, w których często występowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ w zaskarżonym postanowieniu przywołał przesłanki uznania czynności za zagrażające życiu i zdrowiu, lecz nie podał z jakich przyczyn nie można zakwalifikować służby M. C. jako pełnionej w warunkach szczególnych. Organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie w sposób możliwie najdokładniejszy oraz wydać orzeczenie, które będzie wskazywało na motywy, którymi się kierował odmawiając wydania zaświadczenia. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, dlaczego nie odnaleziono żadnych informacji o wykonywanych przez M. C. zadaniach oraz czy w ogóle dokonania sprawdzenia innej dokumentacji niż rejestry i ewidencje prowadzone przez ABW. Organ powinien zweryfikować wniosek M. C. poprzez analizę prowadzonych przez niego postępowań oraz czynności, w których brał udział. Te właśnie informacje powinny stanowić podstawę oceny działalności M. C. pod kątem spełnienia warunków wskazanych w rozporządzeniu. Weryfikacja taka powinna się odbyć poprzez porównanie stawianych przez skarżącego tez z zawartymi w aktach osobowych danymi na temat przebiegu służby funkcjonariusza. Dopiero skompletowanie całości materiału dowodowego w postaci wszelkich akt na temat charakteru służby M. C. i jej przebiegu, uprawniałyby organ do wydania decyzji zgodnej ze stanem faktycznym. W ocenie skarżącego wszystkie postępowania, w których brał czynny udział wiązały się z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Takie zadania wykonywane były od 1992 r. do 2001 r., kiedy to M. C. zakończył służbę. Organ wydając postanowienie zaś nie wskazał, na jakich to konkretnie dokumentach oparł się odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga M. C. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Z uwagi na ten charakter jest w doktrynie nazywane postępowaniem gabinetowym. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667). Przedmiotem sporu stała się odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w okresie od [...] listopada 1990 r. do [...] października 1996 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ rozstrzygnięcie odmowne w tym zakresie uzasadnił tym, że brak jest dokumentów stwierdzających, że M. C. we wskazanym okresie w wystarczającym zakresie (6 razy w ciągu roku) uczestniczył w czynnościach procesowych w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie i stwierdził, że w aktach osobowych skarżącego oraz znajdujących się w posiadaniu organu ewidencjach i rejestrach brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby, iż skarżący podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia, w rozumieniu ww. § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wbrew stanowisku strony, poczynione przez organ ustalenia mają oparcie w materiale dowodowym. Z treści wyciągu pisma z-cy Dyrektora [...] ABW z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz wyciągu pisma Dyrektora Biura Kadr ABW z dnia 4 września 2012 r. wynika, iż na potrzeby niniejszej sprawy analizowano nie tylko akta personalne skarżącego, ale i materiał dowodowy dotyczący wykonywanych przez skarżącego w przedmiotowym okresie czynności [...]. W tym celu przeprowadzono rozmowy z bezpośrednimi przełożonymi skarżącego i na tej podstawie dokonano analizy dostępnego materiału dokumentacyjnego, dokonano oceny zasobów ewidencyjnych i archiwalnych, a także rejestrów. Tym samym nie można organowi zarzucić, iż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie. W postępowaniu administracyjnym o wydanie zaświadczenia, jak to wskazano wyżej, całe procedowanie sprowadza się jedynie do analizy materiału będącego w posiadaniu organu. Dlatego organ nie może odnosić się do twierdzeń wskazywanych przez stronę, ale opiera się wyłącznie na posiadanym materiale dowodowym. Zatem uwagi i wnioski zainteresowanego mogą odnosić się jedynie do materiału dokumentacyjnego, będącego już w posiadaniu organu, a nie do materiału, który można byłoby dopiero pozyskać w przy użyciu innych instytucji dowodowych. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających powyższe fakty, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. Taka treść przepisu również wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia. Organ, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, nie może uwzględniać jako dowodu zeznań świadków, gdyż zgodnie z art. 75-86 k.p.a. mogą być one dopuszczone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem emerytalnym, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu o braku podstawy prawnej do wydania zaświadczenia za okres wskazany w odmownym postanowieniu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zaświadczenie, jak wskazano powyżej, jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Nie może ono zatem zawierać informacji, które są sprzeczne z określonym stanem prawnym. Natomiast wydanie zaświadczenia za okres objęty sentencją postanowienia, byłoby sprzeczne z przepisami ustawy emerytalnej. Reasumując w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, a skarga M. C. jako bezzasadna podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.