II SA/Wa 239/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Konrad Łukaszewicz, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. C., T. C., M. C.i P. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1782 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] września 2018 r. nr [...] nakazującą S. C., T. C., M. C. i P. C. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...]. Kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] została przydzielona S. C. na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. Osobami uprawnionymi do wspólnego zamieszkiwania zostali: T. C. - żona zainteresowanego oraz dzieci: M. C. i P. C.. S. C. z dniem [...] sierpnia 2006 r. został zwolniony ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. W związku z tym Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 14 ust. 4 powołanego we wstępie rozporządzenia MSWiA oraz art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] sierpnia 2006 r. własnej decyzji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] kwietnia 2007 r. dyrektor Zakładu Obsługowo-Produkcyjnego Komendy [...] Policji zawarł ze S. C. umowę najmu lokalu nr [...] położonego w budynku zakwaterowania zbiorowego przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania organ ustalił, że kompleks mieszkalno-hotelowy przy ul. [...] w [...] (gdzie mieści się kwatera tymczasowa zajmowana przez S. C. oraz członków jego rodziny), powstał na mocy porozumienia z [...] października 1999 r. zawartego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Komendantem [...] Policji z przeznaczeniem na potrzeby zakwaterowania policjantów, pełniących służbę w komisariatach Policji, działających na terenie Gminy [...]. W skład kompleksu wchodzą 4 budynki, stanowiące własność Miasta [...]. Na mocy umowy z [...] marca 2003 r. wymieniony kompleks został oddany Komendantowi [...] Policji do nieodpłatnego używania na okres 25 lat. Zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie kompleksu mieszkalno-hotelowego, położonego w [...] przy ulicy [...], budynki C i D to budynki mieszkalne, natomiast budynki A i B - budynki zamieszkania zbiorowego. Budynek, w którym mieszczą się kwatery tymczasowe (ul. [...]) został wybudowany ze środków finansowych Miasta [...] w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych [...] policjantów, aby umożliwić realizację programu zwalczania przestępczości w [...] oraz programu wykorzystania zwiększonej liczebności służb patrolowych Policji. Organ podkreślił, że dla realizacji tak określonego celu Miasto [...] wybudowało za własne środki wymieniony kompleks i oddało w użytkowanie Komendantowi [...] Policji, co wyklucza możliwość zamieszkiwania w budynkach A i B emerytom policyjnym, a także funkcjonariuszom niepełniącym służby w Komendzie [...] Policji oraz Komendach Rejonowych Policji m. [...]. Organ zwrócił uwagę, że decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. wprost wskazywała, że stronie przydzielono tymczasową kwaterę. Ponadto decyzją nr [...] z [...] lutego 2007 r. Komendant [...] Policji orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] sierpnia 2006 r. decyzji przydziałowej. Obecnie, więc S. C. zajmuje tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego. Zdaniem organu, bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że S. C. nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej, lecz o przydział lokalu mieszkalnego, ponieważ nie stanowiło to naruszenia prawa, jak również nie spowodowało samoistnej zmiany charakteru zajmowanego lokalu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Również okoliczność, iż skarżący ponosił opłaty związane z zajmowaniem tymczasowej kwatery pozostaje bez wpływu na jej status. Organ podkreślił, że o tym, iż został zakwaterowany w lokalu o charakterze kwatery tymczasowej zainteresowany wiedział od momentu otrzymania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. akceptując fakt zakwaterowania w kwaterze tymczasowej, przyjął też warunki prawne z tego wynikające, w tym konieczność opróżnienia zajmowanej kwatery po zaistnieniu przesłanek wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Z treści tego przepisu wynika, że opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Organ, uwzględniając fakt, iż S. C. z dniem [...] sierpnia 2006 r. został zwolniony ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, stwierdził zaistnienie przesłanek do opróżnienia przedmiotowej kwatery tymczasowej. Organ jednocześnie wskazał, że w sytuacji gdy S. C. oraz członkowie jego rodziny, w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego, to na podstawie art. 88 tej ustawy ma prawo ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Organ dodatkowo wyjaśnił, że wskazanie w decyzji I instancji budynku przy ul. [...] zamiast ul. [...] stanowi oczywistą omyłkę pisarską, która pozostaje bez wpływu na uprawnienia S. C. do dalszego zajmowania tymczasowej kwatery. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący: S. C., T. C., M. C. i P. C. zarzucili decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. nr [...]: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, poprzez ich błędne zastosowanie w zaskarżonej decyzji i nakazanie skarżącym opróżnienie zajmowanego przez nich lokalu, pomimo, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wskazują, że zajmowany przez nich lokal nie ma statusu kwatery tymczasowej, a przyznanie skarżącemu lokalu nr [...] przy ul. [...] stanowiło w istocie realizację prawa funkcjonariusza (w tym emerytowanego funkcjonariusza) do lokalu mieszkalnego; b. art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że lokal zajmowany przez skarżących ma status kwatery tymczasowej, podczas gdy skarżący S.C. w dacie przyznania lokalu nr [...] przy ul. [...] (jak również nigdy później) nie spełniał - wynikających z ww. przepisów - przesłanek do otrzymania kwatery tymczasowej lecz wyłącznie do otrzymania lokalu mieszkalnego; c. art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez ich pominięcie i nie uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że skarżącemu – S. C. - jako funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby - w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługuje (oraz przysługiwało w dacie zawierania umowy najmu z [...] marca 2007 r.) prawo do lokalu mieszkalnego zajmowanego w dacie przechodzenia na emeryturę; d. art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie paw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] nie jest przeznaczony do stałego pobytu ludzi a w konsekwencji nie może zostać uznany za lokal mieszkalny, podczas gdy powołana wykładnia jest sprzeczna z ugruntowanym orzecznictwem, dotyczącym statusu lokali przy ul. [...] oraz [...] w [...]; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 9 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., m. in. poprzez: niedokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny i logiczny, w tym na skutek pominięcia, że lokal nr [...] przy ul. [...] był skarżącemu – S. C. przyznany jako docelowy lokal mieszkalny (co wynika m. in. z decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] lutego 2007 r.) jak również brak odniesienia się do powołanych w odwołaniu skarżących zarzutów i okoliczności oraz powoływaniu się przez organ na okoliczność zamieszkiwania przez skarżących w budynku przy ul. [...] podczas gdy zamieszkują oni w budynku przy ul. [...] w [...] (co daje poczucie, że niniejsza sprawa nic została potraktowana w sposób zindywidualizowany a zaskarżona decyzja przygotowana w sposób niedbały), które to naruszenia skutkowały nakazaniem skarżącym opróżnienie zajmowanego przez nich lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], pomimo braku podstaw do wydania decyzji w tym zakresie. Zdaniem wnoszących skargę, podstawą zawarcia przez skarżącego umowy najmu była decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] lutego 2007 r., w której jednoznacznie przyznano, że skarżący – S. C. posiada uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organu, które to uprawnienie miało zostać zrealizowane właśnie poprzez zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1782 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i art. 95 ust. 2 - 4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje m.in. w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1 - 4, pkt 7 i 9 oraz w art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji. Z kolei w myśl art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. W świetle art. 88 ust. 1 ww. ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, zaś w myśl art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Z akt sprawy bezspornie wynika, że tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w dyspozycji organów Policji. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 2001 r. I CKN 683/00 (publ. LEX nr 74801), lokalem będącym w dyspozycji ministra spraw wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Pogląd ten ma zastosowanie również do kwater tymczasowych. Zaznaczenia wymaga, że problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania, wynikające z innych regulacji prawnych, rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych są przepisy zamieszczone w rozdziale 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), dalej: ustawy zaopatrzeniowej, mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej) pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Podkreślenia również wymaga, że status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza także o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.). Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 220/12; publ. CBOSA). Natomiast, na podstawie art. 29 ustawy zaopatrzeniowej, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie skarżący S. C., jak również jego żona T. C. i dzieci M. C. i P. C. nie posiadają tytułu prawnego do kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Osoby te nie mogą wywodzić swoich uprawnień do zajmowania tego lokalu na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale S. C. wymienionej powyżej kwatery tymczasowej, ponieważ decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Komendant [...] Policji orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] sierpnia 2006 r. własnej decyzji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale przedmiotowej kwatery skarżącemu. Od ww. decyzji nie został złożony środek zaskarżenia, a zatem decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji co w konsekwencji wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję o przydziale przedmiotowej kwatery. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej), będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawę prawną takiej decyzji stanowi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten z woli ustawodawcy przewiduje wydanie decyzji związanej co oznacza, że organ Policji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli właściwej dla konstrukcji uznania administracyjnego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organ Policji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia przepisów postępowania administracyjnego - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że organy Policji przez 12 lat jakie upłynęły od zwolnienia S. C. (obecnie 57 lat) ze służby w Policji i utraty tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, uwzględniając jego sytuację życiową, wyrażały zgodę na zamieszkanie wraz z żoną (54 lata) i dziećmi (29 lat oraz 25 lat) w ww. kwaterze tymczasowej zawierając z nim umowę najmu. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] września 2018 r. nr [...] nakazującą S. C., T. C., M. C. i P. C. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...], nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.