II SA/Wa 24/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania R. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. R. W. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że od dnia [...] sierpnia 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim i był hospitalizowany. Posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] października 2019 r., w którym stwierdzono u niego znaczny stopnień niepełnosprawności oraz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2020 r. i [...] maja 2020 r. stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Podał również, że pozostaje bez środków do życia, otrzymuje jedynie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 500 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.), dalej: "ustawa emerytalna", odmówił wnioskodawcy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie ww. przepisu jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Dalej organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że wnioskodawca stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 52 lat i do tego czasu udokumentował 21 lat, 2 miesiące i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udokumentował tylko 1 rok, 11 miesięcy i 18 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2000-2001, 2003-2007, 2014-2017, 2018-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W okresach: [...] listopada 2007 r., od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r., od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] stycznia 2008 r., od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] października 2010 r., od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] września 2014 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą, jednak nie opłacił z tego tytułu należnych składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od dnia [...] sierpnia 2019 r. Do tego dnia nie istniały zatem przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Końcowo organ podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2020 r. podnosząc w szczególności, iż ubiega się o świadczenie rentowe, które nie jest powiązane z wiekiem osoby ubiegającej się o nie, lecz ze stanem zdrowia. Wskazał, że lekarz orzecznik ZUS stwierdził w orzeczeniu z dnia [...] maja 2020 r., że jest on niezdolny do pracy do dnia [...] lutego 2021 r., a Zespół ds. Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. stwierdził u niego znaczny stopnień niepełnosprawności. Skarżący podkreślił, że nie posiada żadnego źródła dochodu. Otrzymuje jedynie zasiłek rehabilitacyjny w kwocie 500 zł, która w połowie przeznaczana jest na zakup leków. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Zgodnie z jego treścią ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który musi ustalić istotne okoliczności faktyczne oraz poddać je należytej analizie czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Kontrolując decyzję uznaniową sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego. W konsekwencji, w sprawach uznania administracyjnego sąd bada, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy w tym miejscu podkreślić, że omawiane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i zdrowotną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego, w zakresie wymaganego okresu ubezpieczenia, niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynika, iż konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący – R. W. w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mógł podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2020 r.), a ponadto nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Źródło utrzymania skarżącego stanowi świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł miesięcznie, a więc niższej od wysokości najniższej emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które to świadczenia w dacie orzekania przez organ wynosiły 1200,00 zł brutto (art. 85 ust. 1 ustawy emerytalnej). Ocenie Sądu podlegały zatem ustalenia organu pod kątem "szczególnych okoliczności" w celu zbadania, czy przesłanka ta w sprawie niniejszej została spełniona. Zaznaczyć należy, że ustawodawca określił ww. przesłankę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było określonym faktom przypisać status okoliczności "szczególnych". Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższej przesłanki uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10 (publ.: CBOSA). Za "szczególną okoliczność" na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą lub obiektywnie trudną do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 37/20; publ. CBOSA). W ocenie Sądu, Prezes ZUS zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie 52 lat życia skarżący udokumentował 21 lat, 2 miesiące i 7 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - skarżący udokumentował zaledwie 1 rok, 6 miesięcy i 22 dni tych okresów, zaś w dziesięcioleciu przed dniem złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy - 1 rok, 11 miesięcy i 18 dni tych okresów. W dniach: od [...] lipca 2000 r. do [...] lutego 2001 r., od [...] marca 2003 r. do [...] maja 2007 r., od [...] czerwca 2014 r. do [...] lutego 2017 r., od [...] marca 2018 r. do [...] sierpnia 2019 r. skarżący nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do uzyskania renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia uniemożliwiający kontynuowanie zatrudnienia. Całkowita niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2020 r. dopiero od dnia [...] sierpnia 2019 r. - okresowo do dnia [...] lutego 2021 r. Z uzasadnienia ww. orzeczenia wynika, że zostało ono wydane po dokonaniu analizy dokumentacji z przebiegu leczenia szpitalnego w 2019 r., dokumentacji zawartej w aktach ZUS oraz zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniu [...] marca 2020 r. Stwierdzając okresową niezdolność do pracy lekarz orzecznik ZUS wskazał jednocześnie, iż brak jest danych medycznych do przyjęcia, że przed dniem [...] sierpnia 2019 r. istniała jakakolwiek niezdolność do pracy. Stanowisko to wyklucza przyjęcie, że skarżący w wymienionych powyżej okresach przerw w zatrudnieniu był choćby częściowo niezdolny do pracy. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby przeszkodę w podjęciu zatrudnienia przez skarżącego stanowiły inne zdarzenia, niezależne od jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Jak wynika z akt sprawy skarżący prowadził działalność gospodarczą, jednak w dniach: [...] listopada 2007 r., od [...] grudnia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r., od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2008 r., od [...] listopada 2008 r. do [...] października 2010 r., od [...] maja 2011 r. do [...] września 2014 r. nie opłacił należnych składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Przy czym zaległość z tego tytułu wnosi 44095,27 zł. Taki stan rzeczy nie może być jednak kwalifikowany jako okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej (por. wyroki NSA z dnia: 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 4189/01, publ. LEX nr 83733; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1257/19, publ. CBOSA). Przenoszenie na Skarb Państwa negatywnych konsekwencji prowadzenia działalności gospodarczej, która jest działalnością na własny rachunek i ryzyko przedsiębiorcy, nie znajduje bowiem uzasadnienia w treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, ani w stanie faktycznym, w którym nie zostały przedstawione żadne okoliczności mogące świadczyć o nadzwyczajnych i niezawinionych przez skarżącego przyczynach zaprzestania opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia. Osoba, która nie uiszcza należnych składek ubezpieczeniowych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/15, publ. CBOSA). W świetle powyższego podzielić należy stanowisko organu, iż przebieg ubezpieczenia skarżącego, w szczególności w dziesięcioleciu przed datą powstania niezdolności do pracy, nie pozwala na przyjęcie, że brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy usprawiedliwia wystąpienie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dostrzec przy tym należy, że w dacie wskazanej przez lekarza orzecznika jako data powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący pozostawał w ubezpieczeniu. Jednakże sama ta okoliczność w zestawieniu ze stażem ubezpieczeniowym skarżącego, zaległością w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne oraz orzeczeniem okresowej (a nie trwałej) niezdolności do pracy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie podważa stanowiska organu przyjętego w zaskarżonej decyzji. Konkludując stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Organ nie naruszył art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Przesłanki określone w ww. przepisie nie zostały łącznie spełnione, zaś sama trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego nie stanowi podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organ ustalił okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podejmując rozstrzygnięcie odmowne organ należycie je uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Odnośnie dokumentów załączonych do skargi wskazać należy, że znajdują się one w aktach administracyjnych, przy czym orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] nie mogło stanowić przedmiotu rozważań Prezesa ZUS. Dla organu tego wiążące jest bowiem orzeczenie lekarza orzecznika ZUS (Komisji Lekarskiej ZUS), co wynika z art. 14 ustawy emerytalnej (por. wyroki NSA z dnia: 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231; 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1397/14, publ. CBOSA). Orzeczenie to, o czym była mowa powyżej, organ uwzględnił wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.