II SA/Wa 2402/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] września 2013 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane S.R., bowiem nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. W toku postępowania organ ustalił, że na przestrzeni 56 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawczyni posiada udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 6 lat, 1 miesiąc i 7 dni. Po uwzględnieniu okresów nieskładkowych (9 lat) w wymiarze 1/3 udowodnionych okresów składkowych staż pracy, który może być zaliczony wynosi łącznie jedynie 8 lat, 1 miesiąc i 9 dni, który jest nieadekwatny do wieku. Całkowita niezdolność do pracy na trwale została ustalona dopiero od dnia [...] kwietnia 2012 r. orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r. Natomiast w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych został udowodniony staż pracy wynoszący 2 lata, 6 miesięcy i 16 dni tych okresów. Ponadto w okresach od dnia [...] października 1989 r. do dnia [...] listopada 1990 r. oraz od dnia [...] grudnia 1992 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., tj. łączny okres wynoszący ponad 20 lat nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ zaznaczył, że w powyższym okresie nie była wobec strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto jakkolwiek świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od okresu ubezpieczenia lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia to jednak przyczyny, dla których ubezpieczony nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych. Podkreślił, że ustawowe ograniczenie co do możliwości doliczenia okresów opieki nad dziećmi do stażu pracy, jak również ograniczenie stanowiące, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia okresy nieskładkowe uwzględnia się w wymiarze 1/3 udowodnionych okresów składkowych, nie mogą zostać uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskutek których nie nabyła strona uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że niezależnie od tego, jak wielkie znaczenie ma dla dzieci ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie czyni bowiem osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy. Także częściowa niezdolność do pracy przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jedynie ograniczyła, a nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto organ stwierdził, że trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą podstawą do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Wnosząca skargę zakwestionowała stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że w latach 1989-1990 nie został udowodniony okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Wskazała, że ze świadectw pracy wynika, że była w tym okresie zatrudniona, choć przebywała do dnia [...] listopada 1992 r. na urlopach wychowawczych i bezpłatnych. W jej ocenie, powyższe powinno zostać wliczone do stażu, jako czas objęty ubezpieczeniem społecznym. Podkreśliła, że po dniu [...] listopada 1992 r. zaprzestała zatrudnienia, ponieważ opiekowała się niepełnosprawnym dzieckiem, a ponadto jej stan zdrowia stale się pogarszał, co potwierdził lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2012 r., stwierdzając całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] kwietnia 2012 r. W ocenie skarżącej, fakt opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem oraz pogarszający się stan zdrowia uzasadnia istnienie przeszkody w podjęciu stałego zatrudnienia, a zatem biorąc pod uwagę powyższe okoliczności spełnia przesłanki wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, ani też dodatkiem należnym osobie od lat nieubezpieczonej, której stan zdrowia uległ pogorszeniu. Skarżąca twierdzi, że od 1992 r. nie pracowała, ponieważ musiała opiekować się córką, a z akt sprawy wynika, że w latach 1991-1996 była zarejestrowana w charakterze bezrobotnej, deklarując się jako osoba zdolna i gotowa do podejmowania zatrudnienia. Organ wskazał, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia córki skarżącej, ale nie jest możliwe, by nie móc podejmować pracy ze względu na swoją sytuację zdrowotną i dziecka oraz rejestrować się jako osoba poszukująca pracy, zdolna i gotowa do jej przyjęcia. Nie można uznać faktu pozostawania skarżącej w domu w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem za okoliczność szczególną, przyjmując, że opieka ta nie wyklucza możliwości podejmowania zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze etatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie zaś do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także taki stan zdrowia, który obiektywnie ogranicza i utrudnia możliwości zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, dostępny w Internecie na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie bowiem zły stan zdrowia, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona. Nie można zgodzić się z Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że po stronie skarżącej nie istniały okoliczności wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiały jej kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy S.R. od dnia [...] września 1975 r. do dnia [...] października 1990 r. była nieprzerwanie zatrudniona w P. "[...]" w P., a następnie wskutek redukcji etatu została zwolniona z pracy. Od dnia [...] listopada 1990 r. do dnia [...] listopada 1992 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Od momentu ustania zatrudnienia z przyczyn od siebie niezależnych (redukcja etatów) skarżąca poszukiwała pracy, co potwierdza rejestracja w charakterze bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. Jednocześnie od 1991 r. była częściowo niezdolna do pracy, co wynika z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r., którą stwierdzono jej całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] kwietnia 2012 r. W konsekwencji należy przyjąć, że skarżąca już od 1991 r. miała problemy zdrowotne, które mogą uzasadniać brak aktywności zawodowej, a na pewno świadczą o mniejszej atrakcyjności strony jako pracownika dla potencjalnych pracodawców. Skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skardze podała, że od wielu lat leczy się na [...] oraz [...], a jej stan zdrowia stale się pogarszał. Ponadto wyjaśniła, że od lat sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, która jest upośledzona umysłowo w stopniu umiarkowanym. Organ, rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie brał pod uwagę, że pojawiające się od 1991 r. dolegliwości mogły ograniczać jej aktywność zawodową, a nasilając się, prowadzić do całkowitej niezdolności do pracy. Istotne przy ocenie tej okoliczności, jako szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, będzie uwzględnienie przyczyny ustania zatrudnienia, a także przebiegu zatrudnienia przed pojawieniem się częściowej niezdolności do pracy. Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej (aczkolwiek niekwalifikowane przez lekarza orzecznika ZUS jako całkowita niezdolność do pracy) mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Rozpatrując ponownie wniosek S.R. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. e tej ustawy, jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a z akt sądowych sprawy nie wynika, aby w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniosła koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy.