II SA/Wa 2425/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie postanowienia o zawiadomieniu wnioskodawcy dotyczącego wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, powołując w podstawie prawnej art. 144 i art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiadamiające wnioskodawcę o formie załatwienia spraw będących przedmiotem jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem [...] S. D. z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym zwrócił się do Dowódcy Sił Powietrznych o: 1. wypłatę zaległych należności finansowych z odsetkami ustawowymi za okres od [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] stycznia 2006 r.; 2. wypłatę należności finansowych za okres od [...] lutego 2006 r. do [...] maja 2010 r. z uwzględnieniem waloryzacji z lat 2006 – 2010 wraz z należnymi odsetkami ustawowymi jakie powstały z zaniżonej wypłaty emerytury, wskutek wadliwej decyzji Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.; 3. wypłatę zadośćuczynienia – odszkodowania w kwocie 20.000 (dwadzieścia tysięcy) złotych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., wydanym w następstwie kolejnego postanowienia kasacyjnego wydanego przez organ II instancji, Dowódca Sił Powietrznych, powołując w podstawie prawnej art. 66 § 1, 2 i 3 k.p.a., zawiadomił wnioskodawcę o możliwości wniesienia: 1. podania w sprawie wypłaty zaległych należności finansowych za okres od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. wraz z dodatkami za zwłokę – do Dowódcy [...] w D. – jako organu właściwego, będącego następcą prawnym [...] Ośrodka [...] w D.; 2. pozwu do rzeczowo i miejscowo właściwego sądu powszechnego w sprawie o wypłatę odszkodowania w kwocie stanowiącej równowartość należności finansowych przysługujących wnioskodawcy za okres od dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] maja 2010 r., a związanych z wypłatą zaniżonej emerytury wojskowej – z uwagi na cywilny charakter roszczenia; 3. pozwu do rzeczowo i miejscowo właściwego sądu powszechnego w sprawie o wypłatę zadośćuczynienia – odszkodowania w kwocie 20.000 zł – z uwagi na cywilny charakter roszczenia. Jednocześnie organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę, że w sprawie wypłaty zaległych należności finansowych za okres od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] stycznia 2006 r. (tj. okres służby w Dowództwie Sił Powietrznych) postępowanie zostało zakończone przez Dowódcę Sił Powietrznych – jako organ właściwy, wydaniem decyzji [...] z dnia [...] maja 2011 r. W zażaleniu na ww. postanowienie, skierowanym zgodnie z pouczeniem do Szefa Sztabu Generalnego WP jako organu wyższego stopnia, S. D. zarzucił, że zaskarżone orzeczenie nie rozpatruje właściwie i nie uwzględnia jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. zgodnie z jego oczekiwaniami i obowiązującymi przepisami prawa. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Szef Sztabu Generalnego WP podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w odniesieniu do pierwszego żądania wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r., organ I instancji – mając na względzie art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 593 ze zm.), prawidłowo zawiadomił stronę, że podanie w sprawie wypłaty zaległych należności finansowych za okres od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. wraz z odsetkami za zwłokę może ona wnieść do Dowódcy [...] w D., jako organu właściwego, będącego następcą prawnym [...] Ośrodka [...] w D. Zauważył, że wnioskodawca w okresie od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. pełnił zawodową służbę wojskową w [...] Ośrodku [...] w D., natomiast w czasie od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] stycznia 2006 r. w Dowództwie Sił Powietrznych. Dlatego też część żądania dotyczącą wypłaty zaległych należności finansowych za okres służby w DSP, tj. od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] stycznia 2006 r. została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu przez Dowódcę Sił Powietrznych, jako organ właściwy w sprawie. Następnie wskazał, iż odnośnie roszczenia zawartego w punkcie drugim wniosku, organ I instancji również prawidłowo zawiadomił stronę o możliwości wniesienia pozwu do rzeczowo i miejscowo właściwego sądu powszechnego z uwagi na cywilny charakter roszczenia. Zwrócił przy tym uwagę na uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Cywilny charakter żądania zawartego w punkcie trzecim wniosku prowadzi do wniosku, iż organ I instancji słusznie zawiadomił stronę o możliwości wniesienia pozwu do rzeczowo i miejscowo właściwego sądu powszechnego. Kwestie wypłaty zadośćuczynienia (odszkodowania) są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, S. D. zarzucił, iż nie rozstrzyga ono właściwie i zgodnie z prawem jego roszczeń podniesionych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] czerwca 2011 r. są wadliwe, bowiem nie odnoszą się do całości okresu objętego wnioskiem, tj. od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] maja 2010 r., kiedy to rozpoczęto wypłatę emerytury we właściwej wysokości. W ocenie skarżącego, pełną odpowiedzialność za powstałą szkodę z powodu zaniechania wypłaty zaległych należności finansowych ponosi Dowódca Sił Powietrznych, ponieważ na podstawie jego rozkazów podlegli mu dowódcy niezgodnie z prawem obniżyli mu należne uposażenia. Dowódca Sił Powietrznych jako ostatni płatnik skarżącego jest zobowiązany do wypłaty wszystkich zaległości, jakie powstały w trakcie służby wraz z następstwami, jakie za sobą pociągnęły. Skarżący zakwestionował stanowisko organów orzekających, iż aby otrzymać zaległe należności powinien dochodzić roszczeń od następcy prawnego Dowódcy [...] Ośrodka [...], a za okres po [...] lutym 2006 r. w trybie cywilnym. Wskazał, iż z powodu wydania wadliwej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., która była podstawą błędnego naliczenia emerytury, wszystkie skutki prawne ww. decyzji powinny być uregulowane przez Dowódcę Sił Powietrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie stwierdzenia braku podstaw do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Skarga rozpoznawana w świetle powyższych przepisów zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. Kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest zmiana stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 11 kwietnia 2011 r. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), zmieniła treść art. 66 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", który stanowił podstawę wydania postanowienia Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymanego następnie w mocy zaskarżonym postanowieniem Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] sierpnia 2011 r. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z powołanym wyżej przepisem, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformuje go o treści § 2. Wykreślone zostało zatem zdanie trzecie art. 66 § 1 k.p.a., które dotychczas przewidywało, że zawiadomienie przybiera formę postanowienia, a także wskazywało, że na takie postanowienie przysługuje środek odwoławczy w postaci zażalenia. Co istotne, nowelizacja nie zawiera przepisów intertemporalnych, dotyczących postanowień wpadkowych. Jedynym przepisem międzyczasowym jest art. 3 ww. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (...), w myśl którego w sprawach, w których do dnia wejścia w życie ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Nie sposób przyjąć, aby przepis ten formułował jakąś generalną zasadę co do tego, czy w odniesieniu do postępowań, które już się toczą, należy stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym, czy też w brzmieniu nadanym nowelizacją. Zmiana stanu prawnego dokonana ww. nowelizacją, weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., tym samym przepisy w brzmieniu dotychczasowym utraciły swoją moc. Ustawodawca nie zdecydował się na ograniczenie obowiązywania nowego brzmienia przepisów przez zastrzeżenie, że do postępowań już wszczętych należy stosować przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w chwili wydawania przez Dowódcę Sił Powietrznych postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. brak było podstaw do zastosowania art. 66 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed dnia 11 kwietnia 2011 r. Przepis ten bowiem w poprzedniej formie (wraz ze zdaniem trzecim, przewidującym wydanie postanowienia i jego zaskarżalność) już nie obowiązywał. Zgodnie zaś z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przez co należy rozumieć przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje okoliczność, że w toku postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydawane już były rozstrzygnięcia organów I i II instancji (kasatoryjne). Konieczność uwzględniania przez organy orzekające zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania była bowiem wielokrotnie podkreślana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazywano, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, a odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi, co jak wywiedziono powyżej, nie miało miejsca w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 138/07 oraz z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że w dniu wydania przez Dowódcę Sił Powietrznych postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. przepis art. 66 § 1 k.p.a. nie przewidywał formy wydania postanowienia, ani zaskarżalności tego aktu. Organ I instancji wydał zatem postanowienie bez podstawy prawnej. Z kolei Szef Sztabu Generalnego WP w dacie orzekania nie posiadał już kompetencji do instancyjnej weryfikacji postanowienia wydanego przez organ I instancji, a więc również działał bez podstawy prawnej. Nadto, utrzymując w mocy postanowienie wydane bez podstawy prawnej organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Wydane w sprawie postanowienia dotknięte są zatem wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności. Wykazane przyczyny wyeliminowania ww. postanowień z obrotu prawnego stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście postanowienia Szefa Sztabu Generalnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji zawiadomi skarżącego w trybie art. 66 § 1 k.p.a. o sposobie załatwienia jego podania z dnia [...] sierpnia 2010 r. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji.