II SA/Wa 2426/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2010 r. 2. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. Przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dni [...] września 2011 r. nr [...] wydaną n podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] , którą odmówił R. P. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił, że brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Podał, że z dokumentacji, zawartej w aktach rentowych, wynika, że R. P. posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe, wynoszące łącznie 13 lat, 7 miesięcy i [...] dni, w okresie od dnia [...] lutego 1988 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a orzeczeniem z dnia [...] lipca 2010 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że jest całkowicie niezdolny do pracy od grudnia 2009 r. Podkreślił, że w okresie od ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w dniu [...] maja 2004 r., do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. przez ponad 5 lat, nie został udokumentowany jakikolwiek okres pracy, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. We wskazanym okresie nie była wobec strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ wyjaśnił również, że wystąpienie schorzenia, na które powołuje się wnioskodawca, nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od której nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczeń komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczeń komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.), wydawane jest dla celów pozarentowych. Nie jest ono równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecz Społecznych. Nie wywiera zatem skutków prawnych, jakie ustawa łączy z orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Jednocześnie Prezes ZUS wskazał, iż trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie przewidziane w art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o ponowne rozstrzygnięcie jego sprawy. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej skarżącego, a w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodziły szczególne okoliczności, w wyniku których skarżący nie spełnia warunków, wymaganych w ustawie, do uzyskania świadczenia, oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontroia ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Prezes ZUS odmawiając R. P. przyznania renty w drodze wyjątku wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczę przewidzianych w ustawie. Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", występującego w powyższym przepisie, przede wszystkim należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Jeśli ustawodawca wprowadza tego rodzaju regulację, to zapewne czyni to dlatego, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być, przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy, kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, R. P. w okresie od [...] lutego 1988 r. do [...] maja 2003 r. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2004 r. został uznany za trwale częściowo niezdolnego do pracy od [...] maja 1986 r. Wskazać należy, iż w tym czasie skarżący miał już 53 lata, był osobą nie posiadającą wykształcenia, po operacji [...], przewlekłym zapaleniem [...], po przebytych operacjach z powodu [...]. Organ prowadząc postępowanie nie wziął pod uwagę możliwości podjęcia przez skarżącego pracy w sytuacji istniejącego bezrobocia, jak również nie ustalił przyczyn przerwy w zatrudnieniu, na które powołuje się skarżący. Wskazać należy, iż R. P., po wstrzymaniu mu wypłaty renty w drodze wyjątku, został w dniu [...] maja 2003 r. zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. jako bezrobotny i pobierał w okresie od [...] maja 2003 r. do [...] maja 2004 r. zasiłek dla bezrobotnych. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika również, iż skarżący w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. był zarejestrowany w chwili orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. Wskazać bowiem należy, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy od grudnia 2009 r. Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia w sytuacji skarżącego. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku, jak w przypadku skarżącego (53 lata w chwili orzeczenia częściowej niezdolności do pracy) i mającą ponadto problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż osób młodych i zdrowych. Wskazać również należy, czego nie zauważa Prezes ZUS, iż o przyznanie skarżącemu rentu w drodze wyjątku wnioskował również Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.