II SA/Wa 2427/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia M. J. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] (dalej: DIAS" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu Szef KAS przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do DIAS o wydanie dokumentu potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjne go, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm., dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "u.z.e.f." oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjne go, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy". Skarżący dołączył do pisma wykazy spraw, które w jego ocenie, potwierdzają pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, za lata 2007-2020. Pismem z dnia 13 marca 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 K.p.a., zarzucając niezakończenie w ustawowym terminie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 30 grudnia 2020 r. DIAS, przy piśmie z dnia 23 marca 2021 r., przekazał Szefowi KAS ponaglenie skarżącego wyjaśniając, że wywiązanie się z ustawowego terminu na wydanie zaświadczenia nie było możliwe z uwagi na znaczną liczbę spraw przywołanych przez niego (106 spraw, w tym 48 z klauzulą "PF"), które należało poddać analizie. Jednocześnie, DIAS przekazał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nr [...], wydane w dniu [...] marca 2021 r. Skarżący pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. wniósł do Szefa KAS zażalenie na ww. postanowienie. Jednocześnie, w tymże piśmie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) przywołanie nieaktualnego brzmienia przepisu będącego podstawą wydania rozstrzygnięcia tj. § 4 pkt 1 rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy poprzez powołanie się na "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" jako podstawę rozstrzygnięcia bez wskazania, iż "bezpośredniość zagrożenia" utraciła moc obowiązującą na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz poparcie nieaktualnego brzmienia przepisu wywodami i orzecznictwem bazującymi i odnoszącymi się w sposób nie budzący wątpliwością, iż organ I instancji przyjmuje i opiera się na pierwotnym brzmieniu rozporządzenia uznając je jako obowiązujące; 2) przytoczenie danych ze sporządzonych przez niego wykazów, odpowiednio je skracając i modyfikując, aby tak spreparowane wykazy dostosować odpowiednio do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia; 3) wielokrotne powielanie zdań o tym, że wykonywane przez skarżącego czynności miały charakter rutynowy, nie doszło do czynnej napaści na skarżącego, opresji czy agresji; 4) wskazanie uproszczonego i wyjaśniającego charakteru postępowania o zaświadczenie, co ze względu na ewidentną przewlekłość postępowania zaprzecza jednocześnie tej zasadzie. Po rozpoznaniu zażalenia Szef KAS wydał powołane na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu prawnym wskazał, że podstawę prawną wydania kwestionowanego postanowienia stanowił przepis art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ podał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają także przepisy art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 K.p.a. I tak, stosowanie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie, przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Szef KAS podał, że skarżący zwrócił się do DIAS z wnioskiem o wystawienie zaświadczenia o tym, że w okresie służby w latach 2007-2020, realizował czynności służbowe z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia. Potwierdzenie powyższego umożliwiłoby skarżącemu podwyższenie emerytury. Organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 2020 r. został rozwiązany stosunek służbowy ze skarżącym. Jednocześnie, skarżący złożył wniosek o przyznanie emerytury na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Szef KAS wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie, w ust. 6 tego przepisu zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przepis ten, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736), w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Niekonstytucyjna norma § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, straciła moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, tj. z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie niezgodności w określonym wyżej zakresie przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy z Konstytucją RP oraz z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powoduje skutek w postaci braku możliwości zastosowania zakwestionowanej regulacji w zakresie objętym ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Szef KAS, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że DIAS zastosował nieaktualne brzmienie przepisu będącego podstawą wydania rozstrzygnięcia tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, podzielił stanowisko organu I instancji, zaprezentowane w piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r., że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wymieniony przepis traci moc w zakresie w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast, zakwestionowany przepis nie ulega zmianie w tym sensie, że ktokolwiek może samodzielnie usunąć wyraz "bezpośrednie" z tego rozporządzenia. Z treści skarżonego postanowienia wynika, że dokonując subsumpcji stanu faktycznego, DIAS nie wskazał na brak "bezpośredniego" zagrożenia życia lub zdrowia. Szef KAS stwierdził, że DIAS, w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, szczegółowo opisał przeprowadzone w sprawie czynności i zbadane dokumenty. W ocenie Szefa KAS organ I instancji przeanalizował dokumentację z akt osobowych skarżącego, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez funkcjonariusza służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ponadto, DIAS poddał analizie dokumenty zgromadzone we wskazanych przez skarżącego sprawach i stwierdził, że szczegółowa analiza okoliczności zdarzeń, a także ich przebieg nie pozwalają przyjąć, aby wymienione wypadki nosiły znamiona zagrożenia życia lub zdrowia, gdyż nie miały szczególnego charakteru. Zdaniem DIAS, były to zwykłe czynności, jakie funkcjonariusz komórki zwalczania przestępczości wykonuje na co dzień. Szef KAS zwrócił uwagę, że organ I instancji dodatkowo, poddał analizie dokumenty zalegające w sprawach opatrzonych klauzulą PF (poufne), które zostały wskazane przez skarżącego. I także w tym przypadku nie stwierdził narażenia życia bądź zdrowia. W ocenie Szefa KAS w każdym przypadku skarżący podejmował rutynowe czynności, wynikające z codziennej służby. W aktach żadnej ze spraw nie stwierdzono dokumentów, z których wynikałoby, że używano wobec skarżącego przemocy czy agresji bądź, że skarżący znajdował się w stanie opresji. Wskazane przez skarżącego sprawy oraz dokumentacja, w posiadaniu której jest organ, nie wykazały, iż powierzone mu zadania wykonywane były w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. W ocenie organu materiały zawierające notatki służbowe z dokonywanych czynności kontrolnych, protokoły przesłuchań, specyfikacje zajętych towarów - nie zawierają informacji, że skarżący znajdował się w niebezpieczeństwie zagrożenia życia i zdrowia. Szef KAS podał, że organ I instancji wystąpił do Kierownika Referatu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy oraz do Kierownika Referatu Służby Dyżurnej i Realizacji w [...] we [...] o przekazanie dokumentów zawierających informacje o podejmowaniu przez skarżącego, co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno- rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, w których życie i zdrowie skarżącego było zagrożone. Uzyskane informacje nie potwierdziły jednak wystąpienia tego rodzaju zagrożeń. W ocenie Szefa KAS przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wielokrotnego powielania zdań o tym, że wykonywane przez niego czynności miały charakter rutynowy i nie doszło do czynnej napaści, opresji czy agresji, organ odwoławczy zauważył, iż zarzut ten ma charakter wartościujący i jest wrażeniem opinii dotyczącej stylu argumentowania zastosowanego przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji skracał i modyfikował sporządzone przez skarżącego wykazy, aby dostosować je odpowiednio do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, Szef KAS uznał ten zarzut za chybiony. Argumentując powyższe wskazał, że ze zgromadzonych materiałów wynika, iż organ I instancji poddał wnikliwej analizie wskazane sprawy, a następnie wyprowadził stosowne wnioski. Natomiast wyniki analizy są niezgodne z oczekiwaniem skarżącego. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że sam fakt pełnienia służby w Służbie Celnej i w Służbie Celno-Skarbowej nie uzasadnia uznania, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Istotne jest także, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Zdaniem Szefa KAS nie każdy rodzaj czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej uzasadnia uznanie, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza posiadana przez organ I instancji dokumentacja. Szef KAS stwierdził, że z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał zadania operacyjno- rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze nie można wywodzić, iż w każdym przypadku występowało w toku ich wykonywania realne zagrożenie zdrowia i życia. Podejmowanie zaś czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy przewidują liczbowe (6 razy w ciągu roku) ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada - co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. W ocenie Szefa KAS zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego uproszczonego i wyjaśniającego charakteru postępowania Szef KAS wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślił, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji, znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Szef KAS wyjaśnił, że zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis ten stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, służącego wyjaśnieniu stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Zdaniem Szefa KAS konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 K.p.a. Wobec powyższego, w postępowaniu tym, nie można stosować zasady - właściwej dla ogólnego postępowania jurysdykcyjnego - dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, główną rolę pełnią dane z ewidencji rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Szef KAS podkreślił, że organ wydający zaświadczenie zobowiązany jest do interpretacji przepisów art. 217-219 K.p.a. w sposób ścisły. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Zdaniem Szefa KAS zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 K.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Szef KAS wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie uznaje się, iż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej możliwa jest w przypadkach, gdy: 1) z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; 2) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; 3) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; 4) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; 5) przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia. Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 218 § 2 K.p.a., a zebrane materiały stanowią wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano bowiem, że organ I instancji nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby, iż skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, z uwzględnieniem zakresu, w jakim przepis ten został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Powyższe nie przesądza jednak o tym, że nie było tak, jak twierdzi skarżący. Szef KAS zwrócił uwagę, że skarżący może - w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym) - dowieść, za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, iż pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Odnosząc się do wniosku M. J., zawartego w zażaleniu, o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku zbiegu zażalenia lub odwołania i żądania stwierdzenia nieważności pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z tych trybów. Prymat zażalenia/odwołania wynika z szerszego zakresu uprawnień organu odwoławczego, który może korygować zarówno wady prawne postanowienia/decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. W związku z powyższym, Szef KAS wyjaśnił, że zastosował w niniejszej sprawie tryb zażaleniowy - jako mający pierwszeństwo przed trybami nadzoru. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie wniósł M. J.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego tj. przepisu będącego podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie mianowicie § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy poprzez powołanie się na "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia jako podstawę rozstrzygnięcia bez wskazania, iż "bezpośredniość zagrożenia" utraciła moc obowiązującą na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz poparcie tego przepisu wywodami odnoszącymi się w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ I instancji przyjmuje i opiera się na pierwotnym brzmieniu rozporządzenia uznając je jako obowiązujące. 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pomijaniu treści dokumentów, zmiany ich znaczenia oraz odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Stwierdził, że Szef KAS niewłaściwie interpretuje częstotliwość sytuacji zagrożenia dla życia i zdrowia twierdząc, że jeżeli sytuacje takie są stosunkowo częste (jak to miało miejsce w przypadku skarżącego), wówczas są określane jako rutynowe i wynikające z zakresu i obowiązków służbowych. Skarżący stwierdził, że w ten sposób, poprzez poparcie kwestii "rutynowości działań" orzecznictwem sądów, organy KAS idą w stronę nadzwyczajności sytuacji i to takiej, która nie powinna wykraczać poza pięć przypadków w ciągu roku. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w niniejszym postępowaniu doszło również do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pomijaniu treści dokumentów, zmiany ich znaczenia oraz odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom. W ocenie skarżącego organ I instancji, odpowiednio skrócił i zmodyfikował sporządzone przez niego wykazy, pomijając przy tym, iż w większości przypadków były to czynności ograniczonej liczebności funkcjonariuszy i dostosował ww. wykazy odpowiednio do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżący podkreślił, że w zażaleniu wskazał przykłady trudnej i niebezpiecznej dla zdrowia sytuacji, ale organy KAS nie odniosły się do tego twierdzenia. Skarżący podniósł również, że od 2014 r. jego czynności w ramach podejmowanych obserwacji polegały częstokroć na konieczności umiejscowienia środków techniki specjalnej na dachach, na drzewach przy wielometrowej wspinaczce bez zabezpieczenia. Zdaniem skarżącego nie były to czynności rutynowe w ramach służby lecz czynności podejmowane najczęściej po odprawie służbowej lub telefonicznym kontakcie z przełożonymi, którzy podejmowali się także na własną odpowiedzialność wysokiego ryzyka dla zdrowia funkcjonariuszy za cenę uzyskania istotnego w sprawie materiału dowodowego. Były to również przypadki wielogodzinnej nieprzerwanej jazdy, wykraczające poza wszelkie normy bezpieczeństwa na terenie kraju oraz poza granicami w ramach obserwacji międzynarodowej. Skarżący podkreślił również, że organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się do potwierdzenia przez jego bezpośrednich przełożonych wszystkich wskazanych czynności w ramach zagrożenia życia i zdrowia, choć był to jeden z istotniejszych dowodów w sprawie. Wskazał, że osoby te uczestniczyły częstokroć w czynnościach: zwalczania przestępstw, konwojowania towarów i osób, ujęcia sprawców na gorącym uczynku przestępstwa, czynnościach realizacji przy zwalczaniu przestępczości zorganizowanej czy prowadzeniu obserwacji. Zdaniem skarżącego wskazane osoby funkcyjne miały prawdziwy obraz podejmowanych w ich komórkach działań i wiedziały czy w poszczególnych przypadkach istniało zagrożenie dla życia i zdrowia podległych im funkcjonariuszy. Skarżący stwierdził, że fakt potwierdzenia sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia przez jego bezpośrednich przełożonych został pominięty i zastąpiony oświadczeniem komisji powołanej przez DIAS do oceny zasadności jego wniosku. Podkreślił również, że organ II instancji pominął i nie odniósł się do okoliczności podniesionych w zażaleniu, iż objęcie funkcjonariuszy celnych i celno- skarbowych emerytalnym systemem zaopatrzeniowym nastąpiło dopiero od 2018 r. Zwrócił uwagę, że wcześniejsze notatki funkcjonariuszy dotyczące działań nie kładły nacisku na ryzyko występujących niebezpieczeństw ponieważ funkcjonariusze ci nie mogli skorzystać z dobrodziejstwa przepisu o podwyższeniu procentowym świadczenia emerytalnego i nie mieli świadomości, iż do reformy w systemie emerytalnym zaopatrzeniowym dojdzie i zostaną nim objęci. Szerokie zapisy w tym kontekście były uznawane za zbędne, nawet takie zapisy jak czynny i bierny opór przy zastosowania środków przymusu w postaci kajdanek, ponieważ skupiano się w notatkach przede wszystkim na stronie materialnej tj. najczęściej na ilości zajętego towaru akcyzowego, czyli na przedmiocie, z którego naczelnicy wydziałów zwalczania przestępczości byli rozliczani i w konsekwencji mogli być szybko awansowani. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie naruszało ono prawa. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu jest wydawane w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zaś zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariuszy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono tylko do ustalenia źródeł danych (konkretnych dokumentów a nie świadków mających potwierdzać zaistnienie sytuacji zagrażających życiu lub zdrowiu) i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Postępowanie wyjaśniające nie może zaś prowadzić do ustalania okoliczności jakie miałyby zostać potwierdzone zaświadczeniem. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy (wiedzy potwierdzonej dokumentacją a nie wynikającej z zeznań świadków), a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, czy oświadczeń samego wnioskodawcy, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków i oświadczenia strony w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny. W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że winno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, iż zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Przyznając funkcjonariuszom, w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Podkreślenia jednak wymaga, że ww. rozporządzenie, powołane w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach, weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje - poza wyjątkami określonymi w § 6 i § 6a ust. 3 - kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organ winien zatem złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w całym wskazanym okresie służby, a nie tylko do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2724/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego, co oznacza, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie uwypuklić też należało, że regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, jak i kolejnych rozporządzeń regulujących tę materię, obarczona jest pewną wadliwością. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt U 12/13 orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jaki stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: (1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, (2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka :szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia odmowę zastosowania w niniejszej sprawie tej regulacji (do którego to wskazania organ się zastosował), ze względów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W świetle powyższego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Przede wszystkim, uwzględniając konkluzje zawarte na wstępie niniejszego uzasadnienia podkreślić jeszcze raz należało, iż organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia, mógł odnosić się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę we wskazanym czasie. Nie mógł więc potwierdzać w zaświadczeniu okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia wnioskodawcy, czy też ewentualnie okoliczności, jakie potwierdziliby świadkowie w swych zeznaniach. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadziła do wniosku, że organ, zastosował się do w/w reguł postępowania. Organ dokonał bowiem analizy teczki akt osobowych funkcjonariusza. Zwrócił się też do Kierownika Referatu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy oraz do Kierownika Referatu Służby Dyżurnej i Realizacji w [...] we [...] o przekazanie dokumentów zawierających informacje o podejmowaniu przez skarżącego, co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno- rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, w których życie i zdrowie skarżącego było zagrożone. Uzyskane informacje nie potwierdziły jednak wystąpienia tego rodzaju zagrożeń. W świetle powyższego, zdaniem tut. Sądu organ dochował należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Charakter postępowania zaświadczeniowego, uniemożliwiał zaś organowi prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym przez stronę w skardze. W szczególności nie mógł on dopuszczać dowodów, które dopiero mogły by posłużyć do wytworzenia dokumentacji o określonej treści. Zaświadczenie może bowiem jedynie obrazować fakty, które wynikają z już istniejących dokumentów. Zainicjowanie postępowania zaświadczeniowego nie może zaś stanowić asumptu do wytwarzania nowych materiałów w postaci np. nowych wpisów w aktach osobowych, czy nowych adnotacji w materiałach operacyjnych, czy też w postaci dokumentów stworzonych w wyniku odtworzenia wybrakowanych akt. Dodania wymaga tez to, iż przyczyny braku dokumentacji mającej potwierdzać fakty podnoszone przez wnioskodawcę, pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Niezależnie bowiem od tych przyczyn, brak jest możliwości potwierdzenia zaświadczeniem okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w istniejących na dzień wydawania zaświadczenia dokumentach. Wyjaśnić należało także to, iż nawet gdyby w niniejszym postępowaniu przyczyną niemożliwości wydania żądanego zaświadczenia był fakt dokonania brakowania dokumentów, to ani organ II instancji ani Sąd administracyjny nie mogą badać przyczyn, dla których dokonano takowego wybrakowania dokumentacji archiwalnej. Nie taki jest bowiem cel niniejszego postępowania. Stąd materia ta, jako wykraczająca poza zakres rozpoznawanej sprawy, nie mogłaby stanowić przedmiotu analizy sądowej. Na marginesie dodać także należało, iż organ trafnie stwierdził, że spornym zaświadczeniem można potwierdzać wyłącznie ściśle określone sytuacje ze służby strony, kiedy to zdrowie lub życie funkcjonariusza było istotnie zagrożone. Wywodzenie zaś istnienie takiego zagrożeni per se, wyłącznie z faktu pełnienia służby w konkretnej jednostce organizacyjnej, nie jest uprawnione. Prawodawca nie odsyła bowiem w przywołanych w uzasadnieniu przepisach do okoliczności istnienia potencjalnego zagrożenia, a zagrożenia faktycznie istniejącego. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).