II SA/Wa 2433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E. Z. i I. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy[...] , stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814), § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 22 ust. 2 i 4 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz. 3937, z późn. zm.), nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu E. i I. Z. W uzasadnieniu uchwały wskazał, że E. Z. i I. Z. ubiegają się o najem lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] wraz z małoletnią córką. Wnioskodawcy ostatni adres stałego zamieszkania posiadali w [...] w lokalu nr [...] przy ul.[...], którego wnioskodawczyni była współnajemcą wraz z matką. I. Z. jest obywatelem Rosji, narodowości czeczeńskiej. Po przyjeździe do Polski przebywał wraz z rodziną w Ośrodku dla Cudzoziemców, a następnie przez ponad 5 lat zamieszkiwał w wynajętym mieszkaniu w [...]. Wnioskodawcy w 2015 r. wyjechali do Niemiec, gdzie przebywali w Ośrodku dla Uchodźców. W Niemczech urodziła się ich córka. Z uwagi na sprawy rodzinne wnioskodawcy w sierpniu 2016 r. wrócili do Polski i przez okres kilku tygodni zamieszkali u rodziców wnioskodawcy na terenie Dzielnicy [...]. Następnie wynajęli lokal nr [...] przy ul. [...] w W[...], gdzie zamieszkują do chwili obecnej. Lokal ten składa się z 1 pokoju, kuchni i łazienki – powierzchnia użytkowa wynosi 24,14 m2, powierzchnia mieszkalna wynosi 17,92 m2. W lokalu zamieszkują 3 osoby – na jedną osobę w lokalu przypada 5,97 m2. Wnioskodawcy za wynajem ww. lokalu płacą 1.775 zł za miesiąc. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że E. Z. 14 czerwca 2018 r. dobrowolnie zdała lokal w [...], którego była współnajemcą. Jej matka również opuściła ten lokal dobrowolnie. Wnioskodawczyni do protokołu z przesłuchania strony oświadczyła, że przedmiotowy lokal był usytuowany w budynku, w którym zamieszkiwali ludzie z marginesu społecznego. Nie czynili starań w Urzędzie Gminy [...] o zamianę ww. lokalu i poprawę swoich warunków. Wnioskodawcy rozporządzili posiadanym prawem do lokalu w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku. Do akt sprawy załączono kserokopię zaświadczenia lekarskiego dotyczącego leczenia psychiatrycznego wnioskodawcy. Żadne z nich nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawcy nie utrzymują się z pracy zarobkowej. Ich dochodem są przyznane zasiłki – średni miesięczny dochód wynosi 31 zł na osobę. Biorąc powyższe pod uwagę Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała sprawę negatywnie wskazując, że wnioskodawcy nie spełniają kryteriów obowiązującej uchwały. E. Z. i I. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [....] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Wskazali, że lokal przy ul. [...] w [...] musiał być zdany, aby można było starać się o lokal komunalny w Warszawie. E. Z. nie mieszkała w tym lokalu od 2014 r. (babcia zmarła w 2016 r.) z uwagi na bardzo złe warunki lokalowe (grzyb i wilgoć), a sąsiedztwem były osoby nadużywające alkoholu i narkotyków. W ocenie skarżących spełnili inne warunki wynikające z powołanej wyżej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., zarówno metrażowe jak i finansowe. Zaznaczyli, że obecnie mieszkają z 3 letnią córeczką w wynajętej kawalerce (24 m2) w W., którego czynsz opłacają z trudnością. Okoliczność przeprowadzenia się do W. umotywowali faktem zdiagnozowania [...] u I. Z.. Podkreślili, że w [....] (na [...]) mają rodzinę (rodzice skarżącego), która wspiera ich w życiu codziennym, a ponadto skarżący odbywa tam terapię, zatem ma zapewnione leczenie. Z kolei skarżąca uczestniczy w szkoleniu aktywizacyjnym (kurs krawiecki) w Stowarzyszeniu [...], a ich córka od września 2019 r. uczęszcza do przedszkola na [...]. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniania na podstawie ww. kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie skarżących na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej powołanej uchwały organ powołał § 4, § 22 ust. 2 i 4 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Na podstawie § 4 tej uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Postanowień § 4 pkt 1 uchwały nie stosuje się m.in. do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej m.in. istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela (§ 5 ust. 2 pkt 3 lit. c). Natomiast zgodnie z § 22 ust. 1 powołanej uchwały, który określa tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (...) wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Przy rozpatrywaniu wniosków w myśl § 22 ust. 2 należy poddać wnikliwej analizie: 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy, 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, 3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu, niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1, 4) rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo, 5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy oraz osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkiwania wnioskodawcy w tych lokalach. Zgodnie z treścią § 22 ust. 3 uchwały, burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania. Wnioski, o których mowa w ust. 1, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza dzielnicy pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji do zaopiniowania (ust. 4). Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5). Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, podstawą odmowy zakwalifikowania E. Z. i I. Z. do umieszczenia na przedmiotowej liście były okoliczności tego rodzaju, że rozporządzili posiadanym prawem do lokalu w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy skarżący ostatni adres stałego zamieszkania posiadali w [...] w lokalu nr [...] przy ul.[...], którego E. Z. była współnajemcą wraz z matką. I. Z. jest obywatelem Rosji narodowości czeczeńskiej. Po przyjeździe do Polski przebywał wraz z rodziną w Ośrodku dla Cudzoziemców, a następnie przez ponad 5 lat zamieszkiwał w wynajętym mieszkaniu w [...]. Skarżący w 2015 r. wyjechali do Niemiec, gdzie przebywali w Ośrodku dla Uchodźców. W Niemczech urodziła się ich córka. Z uwagi na sprawy rodzinne skarżący w sierpniu 2016 r. wrócili do Polski i przez okres kilku tygodni zamieszkali u rodziców I. Z. na terenie Dzielnicy[...]. Następnie wynajęli lokal nr [...] przy ul. [...] w [...], gdzie zamieszkują do chwili obecnej. Lokal ten składa się z 1 pokoju, kuchni i łazienki – powierzchnia użytkowa wynosi 24,14 m2, powierzchnia mieszkalna wynosi 17,92 m2. W lokalu zamieszkują 3 osoby – na jedną osobę w lokalu przypada 5,97 m2. Skarżący za wynajem ww. lokalu płacą 1.775 zł za miesiąc. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że E. Z. [...] czerwca 2018 r. dobrowolnie zdała lokal, którego była współnajemcą. Jej matka również opuściła lokal dobrowolnie. E. Z. do protokołu z przesłuchania strony oświadczyła, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] był usytuowany w budynku, w którym zamieszkiwali ludzie z marginesu społecznego. Nie czynili starań w Urzędzie Gminy [...] o zamianę ww. lokalu na znajdujący się w innej lokalizacji i poprawę swoich warunków. Skarżący nie posiadają też orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie utrzymują się z pracy zarobkowej, a ich dochodem są przyznane zasiłki. Odnosząc się do wyżej przywołanych okoliczności należy stwierdzić, że skoro nastąpiło rozporządzenie posiadanym prawem do lokalu, to ziściły się przesłanki do odmowy zakwalifikowania skarżących na liście do najmu lokalu, określone w § 4 i § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a zatem Zarząd Dzielnicy [...] prawidłowo wydał zaskarżoną uchwałę. Reasumując Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie zaskarżonej uchwały jest zgodne z prawem. Organ, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący i wnikliwy cały istotny w sprawie materiał dowodowy, dokonując niezbędnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.