II SA/Wa 2437/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. R. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. R. (dalej: "strona", "skarżący") na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Skład Orzekający w [...] (dalej: "CKL", "Komisja II instancji") nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej: "RKL", Komisja I instancji") nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] marca 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] skierował G. R. do RKL w celu ustalenia stopnia zdolności do służby. RKL decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 345), dalej: "u.k.l.", umorzyła w całości postępowanie orzecznicze z powodu jego bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu RKL wskazała, że pierwsze wezwanie po odbiór karty obiegowej wysłano do G. R. w dniu [...] kwietnia 2019 r. Strona nie zgłosiła się po kartę obiegową do badań, przy czym pismem z dnia [...] kwietnia 2019r. poinformowała RKL, iż do dnia [...] maja 2019 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Do ww. pisma załączona została kopia zaświadczenia lekarskiego. Drugie wezwanie po odbiór karty obiegowej RKL wysłała do strony w dniu [...] kwietnia 2019r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. strona ponownie poinformowała RKL, iż ze względu na absencję chorobową do dnia [...] czerwca 2019 r. nie odbierze karty obiegowej. Do ww. pisma strona załączyła kopię zaświadczenia lekarskiego. RKL stwierdziła, iż fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie jest usprawiedliwieniem niepoddania się badaniom zleconym przez komisję w toku postępowania orzeczniczego. O ile w rubryce "wskazania lekarskie" lekarz nie zaznaczy cyfry 1, tj. "chory powinien leżeć", orzekany może być poddanym badaniom i konsultacjom zleconym przez komisję lekarską. W obu przypadkach lekarz w rubryce "wskazania lekarskie" wpisał cyfrę 2, tj. "chory może chodzić". Z tych przyczyn, zdaniem RKL, zaistniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższa decyzja RKL została doręczona G. R. przez operatora pocztowego w dniu [...] maja 2019 r. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. W dniu [...] lipca 2019 r. G. R. złożył osobiście w siedzibie RKL odwołanie z dnia [...] lipca 2019 r. od ww. decyzji RKL oraz wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku tym wskazał, iż pozostawał w błędnym przekonaniu, że ww. decyzją RKL umorzono postępowanie w zakresie dotyczącym ostatniego wezwania do odebrania karty obiegowej (tj. wezwania z dnia [...] kwietnia 2019 r.), w którym nie oznaczono poprawnie terminu stawienia się po odbiór karty. Stwierdził, iż z treści decyzji RKL nie wynikały żadne inne informacje, w oparciu o które mógłby powziąć wiedzę dotyczącą dalszych czynności w sprawie. Decyzja informowała jedynie o zakończeniu tych czynności. W związku z tym, mając na względzie błędy we wskazanych datach badania oraz wydanie decyzji przed upływem terminu drugiego badania, uznał, że czynności te zostaną powtórzone. Powołanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2019 r. CKL, działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l., stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania. CKL wskazała, że termin do wniesienia odwołania od decyzji RKL z dnia [...] maja 2019 r. upłynął z dniem [...] czerwca 2019 r. Strona podniosła, że nie złożyła odwołania w terminie, ponieważ nie zrozumiała treści ww. decyzji RKL. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.k.l. odwołanie wniesione po terminie określonym w ust. 1 (14 dni od dnia doręczenia orzeczenia) nie podlega rozpatrzeniu, a w przypadku gdy naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej albo osoby zainteresowanej, CKL, na uzasadniony wniosek tej osoby, rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia. Zdaniem CKL, argumenty podniesione we wniosku strony nie wskazują, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. W niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji wyjątkowej, nie do przezwyciężenia, czy też zdarzenia losowego, na które strona nie miała wpływu, takich jak nagłe pogorszenie stanu zdrowia uniemożliwiające prowadzenie spraw i dokonywania czynności osobiście, jak również wykluczające możliwość posłużenia się inną osobą, czy klęska żywiołowa. Niezrozumienie przez stronę treści decyzji RKL nie stanowi uzasadnionej podstawy do rozpoznania odwołania po terminie (zgodnie z art. 43 ust. 2 u.k.l.), wobec czego zachodzą okoliczności do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l. Pismem z dnia [...] września 2019 r. G. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie CKL z dnia [...] września 2019 r. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 6 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że niezrozumienie decyzji RKL nie stanowi uzasadnionej podstawy do przywrócenia terminu do złożenia odwołania i rozpoznania odwołania w sytuacji, gdy - jak wynika z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego - doszło do zaistnienia wysokiego stopnia nieprawidłowości, które nie zostały w sposób odpowiedni wyjaśnione przez organ administracji, a skutkujących tym, że odbierając decyzję RKL skarżący pozostawał w błędnym, niezawinionym przekonaniu, że dotyczy ona umorzenia postępowania w zakresie ostatniego wezwania do odebrania karty obiegowej, w którym nie oznaczono poprawnie terminu stawienia się, natomiast treść decyzji RKL nie wskazywała w sposób wyczerpujący czego dotyczy. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż z uwagi na nieprawidłowe oznaczenie terminu do odebrania karty obiegowej pozostawał w niezawinionym przekonaniu, że umorzenie postępowania decyzją RKL z dnia [...] maja 2019 r. dotyczy umorzenia ostatniego, błędnego wezwania do odebrania karty obiegowej i nie spowoduje to dla niego negatywnych konsekwencji. Uznał, że czynności zostaną powtórzone i zostanie w sposób prawidłowy wezwany po raz kolejny. Zapis decyzji informował wyłącznie o tym, że czynności wobec skarżącego zostały zakończone. Okazało się jednak, że ww. decyzja odnosiła się do umorzenia postępowania w zakresie ustalenia stopnia zdolności do służby, albowiem uznano je za bezprzedmiotowe ze względu na niestawienie się skarżącego na wezwanie organu do odbioru karty obiegowej. Skarżący zaznaczył, iż każda decyzja organu administracji powinna odpowiadać zasadzie informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Stosowanie tej zasady powinno sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co w niniejszej sprawie zostało zaniechane. Skarżący podniósł, iż skala nieprawidłowości jakich dopuścił się organ oraz lakoniczna treść decyzji wprowadziła go w błąd, a w konsekwencji nie dochował terminu do złożenia odwołania z przyczyn przez niego niezawinionych. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący wskazał, iż został zwolniony ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...], tj. z powodu dwukrotnego, nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania zlecone przez komisję lekarską w toku postępowania orzeczniczego. Podał, że w związku z doręczeniem pierwszego pisma RKL z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniósł o zmianę terminu odbioru karty obiegowej ze względu na absencję chorobową. W drugim piśmie RKL z dnia [...] kwietnia 2019 r. błędnie wskazano datę zgłoszenia: "w dniu [...]r.", o czym powiadomił RKL telefonicznie oraz pismem z dnia [...] maja 2019 r. Stwierdził, iż nie otrzymał drugiego wezwania po odbiór karty obiegowej, zatem nie można uznać, że dwukrotnie nie stawił się po jej odbiór. Pozostawał w przekonaniu, iż decyzja RKL z dnia [...] maja 2019 r. umarzająca postępowanie nie stwarza dla niego żadnych negatywnych konsekwencji. Podniósł również, że kilkakrotnie zwracał się do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o powtórne skierowanie na komisję lekarską. Stwierdził on jednak, iż brak jest ku temu przesłanek wiedząc, że RKL popełniła błąd w dacie odbioru karty obiegowej ("[...] r." - pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r.), a ponadto wydała decyzję w dniu [...] maja 2019 r. pięć dni przed upływem daty odbioru karty obiegowej, jeśli prawidłową datą był [...] maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy RKL decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyła w całości postępowanie orzecznicze z powodu jego bezprzedmiotowości. Decyzja RKL została doręczona skarżącemu w dniu [...] maja 2019 r., co potwierdza kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji RKL skarżący złożył osobiście w siedzibie RKL w dniu [...] lipca 2019 r. Wraz z ww. wnioskiem skarżący złożył odwołanie od decyzji RKL. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, odwołanie wnosi się na piśmie do Centralnej Komisji Lekarskiej za pośrednictwem rejonowej komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej. Odwołanie wniesione po terminie określonym w art. 43 ust. 1 nie podlega rozpatrzeniu. W przypadku gdy naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej, Centralna Komisja Lekarska, na uzasadniony wniosek tej osoby, rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia (ust. 2). Z powyższego wynika, iż w art. 43 ust. 2 u.k.l. ustawodawca sformułował zasadę, zgodnie z którą odwołanie wniesione po terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej - nie podlega rozpatrzeniu. Zasada ta doznaje jednak wyjątku, w przypadku gdy osoba badana (albo osoba zainteresowana, o której mowa w art. 41 ust. 3 u.k.l.), złoży wraz z odwołaniem uzasadniony wniosek, w którym wykaże, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. W takim przypadku Centralna Komisja Lekarska rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia. Za "przyczyny niezależne" w rozumieniu ww. przepisu należy uznać stany bądź zdarzenia obiektywne, takie jak nagła choroba, która nie pozwoliła stronie na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, przerwa w komunikacji. Podkreślić należy, że ww. przepis stanowi regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania określonej w art. 58 i 59 § 2 k.p.a., która na gruncie u.k.l. nie znajduje zastosowania. Oznacza to, że przed rozpatrzeniem odwołania CKL nie wydaje postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., bowiem przesłanki warunkujące przywrócenie terminu, określone w art. 58 k.p.a., nie mogą być w ogóle przedmiotem oceny CKL. Wynika to z treści art. 4 u.k.l., zgodnie z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Stylizacja ww. przepisu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że przepisy k.p.a. nie znajdą zastosowania w sytuacjach, w których ustawodawca sformułował przepisy odrębne, odmiennie regulujące daną instytucję w ustawie o komisjach lekarskich. Natomiast w pozostałych przypadkach rozwiązania prawne przyjęte w k.p.a. znajdą zastosowanie wprost, bez zmian w zakresie ich dyspozycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 140/17; wyrok NSA z dnia 15 października 2019r., sygn. akt I OSK 281/18; publ. CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że termin do wniesienia odwołania od decyzji RKL z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] upłynął w dniu [...] czerwca 2019 r. Zatem odwołanie zostało wniesione po terminie przewidzianym w art. 43 ust. 1 u.k.l. CKL w dniu [...] września 2019 r. w oparciu o art. 134 k.p.a. wydała postanowienie nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, rozważając jednocześnie argumentację zawartą we wniosku o przywrócenie terminu. Z treści wniosku o przywrócenie terminu wynika, że skarżący nie złożył odwołania w terminie, ponieważ nie zrozumiał treści decyzji RKL. Skarżący wskazał, iż błędnie uznał, że ww. decyzją RKL umorzone zostało postępowanie z zakresie dotyczącym ostatniego wezwania do odebrania karty obiegowej (tj. wezwania z dnia [...] kwietnia 2019 r.), w którym nie oznaczono poprawnie terminu stawienia się po odbiór karty. Stwierdził, iż z treści decyzji RKL nie wynikały żadne inne informacje, w oparciu o które mógłby powziąć wiedzę dotyczącą dalszych czynności w sprawie. Decyzja informowała jedynie o zakończeniu tych czynności. Pozostawał zatem w przekonaniu, że czynności te zostaną powtórzone. Jak trafnie wskazała CKL w zaskarżonym postanowieniu, niezrozumienie przez skarżącego treści decyzji organu, czy też nieświadomość skutków jakie dana decyzja może wywołać, nie stanowi uzasadnionej podstawy do rozpatrzenia odwołania po terminie. Nie są to bowiem "przyczyny niezależne" od skarżącego w rozumieniu art. 43 ust. 2 u.k.l. Argumentacja przedstawiona we wniosku o przywrócenie terminu wskazuje w istocie na brak należytej staranności skarżącego w prowadzeniu swoich spraw. Wyklucza to uznanie, że niedochowanie terminu wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego. Wskazać również należy, że skarżący dwukrotnie: pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz pismem z dnia [...] maja 2019 r. informował RKL o "absencji chorobowej" odpowiednio do dnia [...] maja 2019 r. oraz do dnia [...] czerwca 2019 r. przesyłając zaświadczenia lekarskie. Jakkolwiek termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji RKL z dnia [...] maja 2019 r. upływał w dniu [...] czerwca 2019 r., to jednak zaznaczyć należy, że samo zwolnienie lekarskie niekoniecznie wyklucza możliwość dokonania czynności procesowej przez stronę bądź zlecenie tego innej osobie, zwłaszcza gdy z treści zwolnienia lekarskiego wynika możliwość chodzenia (por. postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 428/08; publ. CBOSA). W złożonych do akt administracyjnych sprawy zaświadczeniach lekarskich w rubryce 16 zaznaczono, że chory może chodzić. Końcowo wskazać należy, że zarówno w skardze do Sądu jak i w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący podnosił szereg argumentów mających wskazywać na brak podstaw do wydania przez RKL decyzji o umorzeniu postępowania. Przedstawiając tę argumentację skarżący w istocie kwestionuje podjęte przez RKL rozstrzygnięcie twierdząc, że jest przedwczesne z racji na błędne - w jego ocenie - zawiadomienie o terminie odbioru karty obiegowej. Wskazać zatem należy, że argumentacja ta nie mogła podlegać ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem ocena legalności postanowienia CKL z dnia [...] września 2019 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji RKL z dnia [...] maja 2019 r., nie zaś ocena legalności tej właśnie decyzji. Decyzja ta mogła być przedmiotem ewentualnej oceny instancyjnej (a następnie sądowej) wyłącznie w następstwie wniesienia odwołania w ustawowym terminie bądź w sytuacji wykazania, że uchybienie terminowi nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie CKL zostało wydane zgodnie z obowiązującym przepisami prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7 i art. 9 w związku z art. 58 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. RKL bowiem zgodnie z zasadą informowania prawidłowo pouczyła skarżącego w decyzji wydanej w dniu [...] maja 2019 r. o przysługującym mu prawie do wniesienia odwołania, zaś CKL trafnie zastosowała art. 43 ust. 2 u.k.l. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.