II SA/Wa 244/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2024 r., którym odmówiono uchylenia decyzji tegoż organu z [...] października 2020 r. w sprawie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (dalej , jako "ekwiwalent") w związku ze zwolnieniem p. Z. S., zwanego dalej "Funkcjonariuszem", ze służby w Policji. Będzie ona określana mianem "decyzji z 2020 roku". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Funkcjonariusz - wnioskiem z [...] października 2024 r. - zwrócił się o uchylenie decyzji z 2020 roku - powołując się na art. 154 K.p.a., - wobec wniesienia odwołania od wydanej w I. instancji decyzji, sprawę rozpatrzono ponownie, - w toku postępowania ustalono, że decyzja z 2020 roku jest ostateczną, - zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 roku, poz. 145) zwalniany ze służby policjant otrzymuje ekwiwalent, - zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w wersji obowiązującej od 1 października 2020 r. - w brzmieniu nadanym art. 1 pkt. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej "Nowelą" - "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", - tryb przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a. ma na celu weryfikacje dotkniętych wadami niekwalifikowanymi ostatecznych decyzji administracyjnych - takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdza nieważności decyzji; prowadzone w tym trybie postępowanie jest nadzwyczajnym; nie jest jego przedmiotem merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia – czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; uwzględnienie interesu strony należy zrozumieć w ten sposób, że - mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla niej rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym – organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania - zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony; nie mieści się jednak w takim pojęciu interesu strony orzekanie w sprzeczności z przepisami prawa, - w art. 9 ust. 1 Noweli wskazano natomiast: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.", - z art. 110 K.p.a. wynika zasada związania organu administracji wydaną przez siebie decyzją; w aspekcie proceduralnym oznacza to, że, doręczona stronie decyzja nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał; w związku z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu przeprowadzono postępowanie administracyjne; zakończono je decyzją z 2020 roku, od której Funkcjonariusz nie wniósł odwołania; w związku z tym stała się ona ostateczna, - Funkcjonariusz przywoływał orzecznictwo, dotyczące indywidualnych spraw administracyjnych w sprawie wysokości ekwiwalentu; organ jest niemniej obowiązany stosować obowiązujące przepisy Noweli, - ponadto - zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji - roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W skardze zarzucono wydanie kwestionowanego aktu z naruszeniem przepisów: - art. 154 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji z 2020 roku, gdy w sprawie spełnione są wszystkie przesłanki tam przewidziane: - dotyczy ona decyzji ostatecznej, - na mocy orzeczenia żadna ze stron nie nabyła prawa, - za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony, - art. 9 ust. 1 Noweli, w zw. z art 114 ustawy oraz art 115a ustawy o Policji, w zw. z art. 190 ust. 4 wobec art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), poprzez błędną wykładnię - uznanie, że w stosunku do Funkcjonariusza - przy wyliczaniu wyrównania ekwiwalentu - winien znaleźć zastosowanie współczynnik 1/30; prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów każę tymczasem przyjmować, że - w przypadku Funkcjonariusza - należy posłużyć się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu - wynoszącym 1/21; przyjętą bowiem przez ustawodawcę wartość średnia - jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 Noweli - uznano za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego; w pełni realizuje ona zasadę sprawiedliwości, - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i odmowę podjęcia czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie Funkcjonariuszowi wyrównania ekwiwalentu, - art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie, gdy prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu nie ograniczono czasowo; dokonuje się go bowiem w drodze czynności materialno-technicznej - w trybie wznowienia, określonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając skarżony akt naruszono przepis prawa materialnego, gdzie zakreślono przesłanki możliwości uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Prawodawca sformułował je wprawdzie w akcie generalnie zawierającym normy procesowe (K.p.a.), co nie pozbawia jednak konkretnej regulacji - art. 154 § 1 - charakteru materialnoprawnego. Uchybiono też przepisami postępowania, w kontekście powinności rozpoznania sprawy we wszystkich istotnych aspektach, co winno znaleźć odpowiednio odzwierciedlenie w uzasadnieniu (tak art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.) – przez samo przywołanie reguły przedawniania roszczeń bez sformułowania oceny, czy winny one znaleźć w sprawie zastosowanie. W sprawie w istocie bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne oraz samo brzmienie regulacji normatywnych - uprzednio przywołane w zreferowanym stanowisku organu. Wobec tych uwarunkowań, Sąd w tym składzie podziela poglądy, wyrażone już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (tak m.in. nieprawomocne wyroki o sygn. akt: II SA/Wa 1723/24, 1916/24, 2007/24 i 132/25, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Funkcjonariusz uzasadniał wniosek o zmianę decyzji z 2020 roku tym, że organ dokonał wówczas błędnej wykładni art. 9 ust. 1 Noweli. Przyjął mianowicie, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30, , gdy właściwa wykładnia tej normy prawnej nakazuje ustalić zwolnionym przed tą datą funkcjonariuszom Policji ekwiwalent w wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Powinno to nastąpić poprzez wykorzystanie współczynnika 1/21. Funkcjonariusz powoływał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Jak trafnie wskazano w przywołanym już uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z 24 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SA/Wa 1723/24) zasadniczą kwestią, która wymagała rozważenie przy ocenie zaskarżonego aktu, było to, czy tzw. decyzje związane mogą w ogóle podlegać weryfikacji w trybie przewidziany w art. 154 K.p.a., czy też taka możliwość - jak w istocie przyjął organ na gruncie rozpoznawanej sprawy - jest wyłączona (tak przywołanie normy art. 110 K.p.a.). Błędnie przy tym przyjął, jakoby uprzednio zastosowana wykładnia art. 9 ust. 1 Noweli była prawidłowa - tak wywody, że organ obowiązany jest stosować obowiązujące prawo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest zaś stanowisko, że dla zastosowania określonego w art. 154 § 1 K.p.a. trybu nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy. Istotne jest natomiast, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Słuszny interes strony - w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. - musi być więc interesem, znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a. należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować (tak: wyrok o sygn. akt II OSK 1406/06 – dostępny w CBOSA). Ustawowa przesłanka, o jakiej mowa w art. 154 K.p.a. - słuszny interes strony – nie jest jednak abstrakcyjną lecz konkretną - odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której uruchomiono tryb nadzwyczajny. Nie jest więc możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 K.p.a. Jego istnienie musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na których podstawie wydano ostateczną decyzja, co do której uruchomiono tryb z art. 154 K.p.a. Na podstawie art. 154 K.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego - zgodnego z prawem - rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli nie było ono uprzednio prawidłowe - zgodne z prawem - możliwe jest jego wzruszenie. Gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena uchybień może być natomiast przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. Gdy zatem - przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony - możliwa jest taka zmiana decyzji - względnie jej uchylenie – która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to nie ma – co do zasady - przeszkód, aby - na gruncie omawianej regulacji - doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2893/17 – dostępny w. CBOSA). Z kolei, w świetle przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko, wyrażone w kwestionowanej w trybie art. 154 K.p.a. decyzji ostatecznej z 2020. Dokonano tam literalnej wykładni art. 9 ust. 1 Noweli, wyłączając możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu wobec osób, które – jak Funkcjonariusza - zwolniono ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu złożyły po wspomnianej wyżej dacie. W świetle orzecznictwa sądów, przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów Noweli w kwestionowanej decyzji z 2020 roku oznaczałoby wręcz aprobatę istnienia zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" – gdy ustawodawca przyjmuje ponownie rozwiązania normatywne, uznane już raz za niekonstytucyjne. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 Noweli, należy wykładać przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15. Zwracały na to wielokrotnie uwagę w swoich orzeczeniach zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jaki i Naczelny Sąd Administracyjny, Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na akceptację wyrażone w zaskarżonym akcie stanowisko, jakoby za zmiana decyzji z 2020 roku nie przemawiały przesłanki wskazane w art. 154 § 1 K.p.a. Organ z kolei nie ocenił wystarczająco wnikliwie kwestii możliwości odwołania się w sprawie do reguł przedawnienia - nie odnosząc się w ogóle w swoich rozważaniach do treści art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Ponieważ analogicznie wadliwością dotknięta jest zarówno decyzja zaskarżona jak i utrzymana nią w mocy, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego - wedle wniosku skargi - oba te akty. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.