II SA/Wa 246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z [...] września 2010 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z [...] sierpnia 2010 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., R.L. (dalej jako skarżący) wystąpił w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności pisma Komendanta Policji w Z. z 2006 r. w sprawie odebrania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego wskazane pismo zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w momencie wydawania pisma/decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z 1995 r., nie istniała żadna przesłanka, która mogłaby skutkować wygaśnięciem, a w konsekwencji stwierdzeniem wygaśnięcia w drodze decyzji/pisma na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją nr [...] z [...] września 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w W,, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., art. 29 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. Nr z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2006 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z., uznając, że wobec faktu, iż emerytom policyjnym nie przysługiwało i nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w Z. zawarte w jego piśmie było zgodne z prawem. Zdaniem organu nie istnieją podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie można mówić, w świetle nowego stanu prawnego, o rażącym naruszeniu prawa, skoro zarówno przepisy ustawy o Policji, rozporządzenia wykonawczego w obecnie obowiązującej treści oraz unormowania zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej nie wymieniają emerytów i rencistów policyjnych w kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza: * art. 156 § 1 k.p.a., albowiem pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej, nieważności nie została stwierdzona, * art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nr [...] z [...] czerwca 1998 r. o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogła zostać uchylona z powodu uchylenia przepisu stanowiącego podstawę jej wydania, * art. 2 Konstytucji nakazujący organom administracji stosować w praktyce zasady demokratycznego państwa prawnego, * art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że uchylenie przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji nr [...] stanowiło podstawę stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. W konsekwencji wnosił o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu odwołania skarżący akcentował, że nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej, albowiem uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. niepołączone z cofnięciem przez ustawodawcę dotychczas przyznanych uprawnień lub z nakazem ustawodawcy wygaszania decyzji przyznających te uprawnienia, nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji przyznających uprawnienia w stanie prawnym sprzed zmiany. Jeśli taka decyzja zostanie wydana, dochodzi do rażącego naruszenia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie swoich rozważań organ podał, że choć pismo Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] marca 2006 r. nie ma formy decyzji administracyjnej, to posiada cztery niezbędne elementy decyzji wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tzn. jest skierowane do strony postępowania administracyjnego, zawiera rozstrzygniecie, wskazuje organ orzekający w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ i dlatego zostało uznane za decyzję orzekającą o braku podstaw do naliczenia równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W dalszej kolejności organ, odwołując się do przepisów ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., wskazał, że z 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Oznacza to, że rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] marca 2006 r. w sprawie braku możliwości realizacji przedmiotowego świadczenia wobec emerytów i rencistów policyjnych było prawidłowe i w konsekwencji odmowa stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia była zasadna. Organ zwrócił także uwagę, że Komendant Powiatowy Policji w Z. nie stosował przewidzianej w art. 162 k.p.a. instytucji wygaśnięcia decyzji przyznającej. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, a także aktu administracyjnego, pisma Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] marca 2006 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że nie uwzględnia faktu, iż skarżący jest nadal funkcjonariuszem, sprawa dotyczy uchylenia przez pismo decyzji ostatecznej, działanie organów wkroczyło w sferę praw nabytych i porządku prawnego, niejednakowo traktuje skarżącego jako stronę postępowania, uzasadnienie decyzji zostało oparte na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego i błędnej interpretacji przepisu art. 156 i 107 k.p.a., prowadząc postępowanie administracyjne naruszono szereg przepisów k.p.a. i wyroków NSA, nie dokonano oceny wadliwości pisma wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, że Komendant Policji w Z. wszczął postępowanie administracyjne, które nie zostało zakończone wydaniem decyzji lub postanowienia, lecz wydaniem pisma. Wydanie pisma nie ma podstawy prawnej i jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna nieważności decyzji z mocy prawa i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej na podstawie pisma. Stanowi to rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację i ponownie zwrócił uwagę, że Komendant Powiatowy Policji w Z. – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie zastosował instancji wygaśnięcia w trybie art. 162 k.p.a. decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. W piśmie procesowym z [...] marca 2011 r. skarżący podtrzymał w całości swoje argumenty przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez R.L. skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej wskazanych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Wady decyzji wymienione w tym przepisie oraz w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tkwią w samej decyzji i mają charakter materialnoprawny, ponieważ odnoszą się do elementów stosunku prawnego nawiązanego z mocy aktu administracyjnego, tzn. do podmiotów tego stosunku, jego przedmiotu i podstawy prawnej (tak J. Borkowski /w:/ Nieważność decyzji administracyjnej, s. 57). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania wywołuje skutek w postaci wszczęcia tego postępowania z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Organ musi ocenić zdolność do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymację strony, musi ustalić czy istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, a także obowiązany jest zbadać istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. W okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe było ustalenie, czy pismo Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] marca 2006 r. było decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służby od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wymienione składniki służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt charakteru decyzji administracyjnej. Zaliczyć do nich należy oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej, czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty w indywidualnej sprawie, należącej do właściwości organów administracji publicznej. Oceniając pismo Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] marca 2006 r., Sąd doszedł do przekonania, że uznanie tego pisma za decyzję – jak uczyniły to organy – było nieprawidłowe. Pismo to wprawdzie zostało sporządzone przez organ administracji publicznej, zostało podpisane przez reprezentanta tego organu, zawiera adresata, lecz brak jest w nim elementu najistotniejszego, stanowiącego o istocie decyzji, a mianowicie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Pismo to nie określa w sposób władczy uprawnień i obowiązków skarżącego w sferze prawa administracyjnego. Pismo z [...] marca 2006 r. jest typowym pismem informującym skarżącego, jako emeryta policyjnego, o zmianie z [...] stycznia 2006 r. przepisów regulujących uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wskazującym treść nowych przepisów. Nadto zawiera ono uwagę o bezcelowości składania w roku 2006 oświadczenia mieszkalnego, które dotychczas stanowiło podstawę do ustalenia wysokości tego świadczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest wskazanie, że skarżącemu jako emerytowi policyjnemu – co jest okolicznością niesporną – Komendant Powiatowy Policji w Z. decyzją z [...] czerwca 1998 r. przyznał prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na podstawie tej decyzji skarżący pobierał równoważnik pieniężny do 2005 r. włącznie. Wykonanie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymagało – zgodnie z przepisami rozporządzenia – corocznego ustalenia kwoty waloryzowanego równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkalnego, składanego corocznie przez beneficjenta (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r.), zaś jego wypłata winna nastąpić nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Oznacza to, że właściwa jednostka organizacyjna Policji ustalała wysokość i dokonywała wypłaty tego świadczenia dopiero po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 7 rozporządzenia). Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący oświadczenie mieszkaniowe za 2006 r., 2007 r. i 2008 r. złożył [...] grudnia 2008 r. i dopiero wówczas – pismem z [...] lutego 2009 r. – został poinformowany o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie i wypłatę zaległego równoważnika. Ta sekwencja zdarzeń potwierdza, że pismo z [...] marca 2006 r. – skoro skarżący do tej daty nie ubiegał się o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2006 r. – miało charakter stricte informacyjny o nowej sytuacji prawnej powstałej po zmianie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. Pismo to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na decyzję z [...] czerwca 1998 r. Decyzja ta, przyznająca skarżącemu, jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pozostaje nadal w obrocie prawnym. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji ww. rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z [...] stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom Policji prawo do przedmiotowego równoważnika. Brak w nowej regulacji postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie sprawił, że decyzje te wiążą nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Wobec braku wyraźnego przepisu prawa uchylającego moc takiej decyzji, jej uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności mogłoby nastąpić w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro tak się nie stało, to określony podmiot jest zobowiązany do realizacji decyzji. W przypadku istnienia ostatecznej decyzji o przyznaniu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ustalenie i wypłata przedmiotowego świadczenia na rzecz policjanta, a także emerytowanego funkcjonariusza Policji, następuje w drodze czynności materialno-technicznych organu. Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to powinien on wydać decyzję administracyjną. W orzecznictwie prezentowany jest bowiem pogląd, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny. Reasumując, w ocenie Sądu, skoro pisma Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] marca 2006 r. nie można uznać za decyzję administracyjną, to wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pisma, a następnie wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia jego nieważności nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji organ powinien, zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.