II SA/Wa 2468/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Waldemar Śledzik, Protokolant starszy inspektor sądowy Iwona Cichocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 5 oraz art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.), rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zwiększył [...] A. B. - funkcjonariuszowi w służbie stałej z Komendy Głównej Straży Granicznej z Inspektoratu [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej - od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. dodatek służbowy o mnożnik [...] kwoty bazowej z tytułu wykonywania czynności kontrolnych. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. A. B. złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu ww. odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 24, poz. 148 ze zm.), dodatek funkcyjny albo służbowy podlega zwiększeniu nie więcej jednak niż o mnożnik [...] kwoty bazowej dla funkcjonariuszy pełniących służbę w komórce organizacyjnej nadzoru i kontroli i wykonujących czynności kontrolne. Minister podniósł, że zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzeniem, wysokość przyznawanego funkcjonariuszowi dodatku służbowego jest uzależniona m. in. od należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności inicjatywy i samodzielności w realizacji zadań służbowych, terminowości i efektywności podejmowanych działań, a także posiadanych kwalifikacji i umiejętności wykorzystywanych na zajmowanym stanowisku. Przyznanie dodatku funkcyjnego lub służbowego, jego podwyższanie albo obniżenie następuje na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. Zwiększenie zaś dodatku następuje na okres wykonywania czynności kontrolnych, jednak nie dłuższy niż 12 miesięcy. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku odwołującego Komendant Główny Straży Granicznej zwiększył mu dodatek służbowy o mnożnik [...] kwoty bazowej za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r., co nastąpiło na wniosek Dyrektora Inspektoratu [...] Komendy Głównej Straży Granicznej. Zdaniem Ministra, zaskarżony rozkaz został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i znajduje uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 06 października 2011 r. A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zwolnienie z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu obrazę: art. 107 § 3 kpa w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy ustalaniu zwiększenia wysokości dodatku służbowego z tytułu wykonywania czynności kontrolnych; błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez nieustalenie i niewskazanie przez organ II instancji kryteriów określonych w cytowanym rozporządzeniu, jakimi kierował się organ I instancji; niewskazanie przez organ II instancji podstaw prawnych i faktycznych pominięcia rozpoznania podniesionych przez skarżącego w odwołaniu "okoliczności towarzyszących przy sporządzeniu wniosku". W odpowiedzi na ww. skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. W realiach niniejszej sprawy jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy skarżona decyzja została wydana przez właściwy organ. Odnosząc się do powyższej problematyki należy wskazać przede wszystkim na przepis art. 5 § 2 pkt 4 kpa, zgodnie z którym pod pojęciem "ministra" rozumie się m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. W myśl natomiast przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 6751), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach objętych tematyką powołanej ustawy, jest Komendant Główny Straży Granicznej. Jest on zatem, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek, w trybie art. 127 § 3 kpa, o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Powyższy pogląd znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 04 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Odnosząc wyżej powołaną regulację do przepisów ustawy o Straży Granicznej, w zakresie w jakim dotyczą problematyki dodatków służbowych do wynagrodzenia, stwierdzić należy, iż brak jest w tym akcie prawnym uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawach dodatków służbowych. W omawianym przypadku nie znajdzie więc zastosowania przepis art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, w myśl którego w sytuacji gdy wydanie decyzji, o jakiej mowa w ust. 1 art. 36 (tj. w przedmiocie mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia i zwalniania z tego stanowiska), zostało przekazane właściwości Komendanta Głównego Straży Granicznej, odwołanie od takiej decyzji służy do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Powyższa norma prawna odnosi się bowiem jedynie do opisanych w niej sytuacji faktycznych. Katalog tych okoliczności został zaś wymieniony w sposób enumeratywny. Nie zachodzi więc możliwość takiej wykładni przedmiotowego przepisu, która prowadziłaby do przyjęcia, że również w przypadku decyzji o innym przedmiocie niż wymieniony w art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, możliwe jest odwołanie do właściwego ministra. Reasumując, minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej jedynie w sprawach wymienionych przez ustawodawcę w przepisie art. 36 ust.1 ustawy o Straży Granicznej. Wyżej zaprezentowane stanowisko znajduje także potwierdzenie w poglądach judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1845/10 stwierdził bowiem, iż organem właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia złożonego od decyzji Komendanta Głównego Policji wydanej w pierwszej instancji w sprawie dodatku służbowego jest Komendant Główny Policji na zasadzie art. 127 § 3 kpa. Co prawda przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany na kanwie oceny przepisów ustawy o Policji, jednakże, w ocenie tutejszego Sądu, rozważania w nim zawarte znajdują też zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy o Policji, w omawianym zakresie, są bowiem zbieżne z przepisami omawianej ustawy o Straży Granicznej. Stąd przywołana teza pozostaje też aktualna w omawianej sprawie i znajduje pełną akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżona decyzja jawi się jako wadliwa. Mimo bowiem tego, iż przedmiotem omawianej decyzji była materia dodatku służbowego dla funkcjonariusza Straży Granicznej, to odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej rozpoznał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tym samym, oceniane orzeczenie organu jest zatem orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 4