II SA/Wa 247/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.) Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego L.Z. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o 23% podatku VAT w wysokości 55, 20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którą to decyzją odmówiono L. K. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 97 ust. 5, art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 1, § 2, § 3, § 3a ust. 1 pkt 4 i § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ stwierdził, że bezspornym jest, iż L. K. jest policjantem i posiada samoistne, ustawowe prawo do pomocy finansowej, ale realizowana przez niego budowa domu mieszkalnego jest współwłasnością po 1/3 części z osobami trzecimi, obcymi w świetle art. 89 ustawy o Policji (matką i bratem), a zatem nie uzyska on samodzielnego domu mieszkalnego. Jednocześnie organ podał, że zajmowany przez L. K. dom mieszkalny o powierzchni 73,61 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 46,70 m2, położony w [...] przy ul. [...], będący współwłasnością funkcjonariusza, jego matki i brata po 1/3 części nie zapewnia policjantowi przysługujących mu 4 norm zaludnienia. Wyjaśnił, że 4 normy zaludnienia po 7 m2 pow. mieszkalnej wynoszą 28 m2 pow. mieszkalnej, a udział zainteresowanego w 1/3 części niniejszego domu wynosi 15,57 m2. Uzasadniając odmowę przyznania pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego – na budowę, zgodnie z decyzją o pozwoleniach na budowę, organ stwierdził, że przepis art. 94 ustawy o Policji odnosi się do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego stanowiącego odrębną nieruchomość i pojęcie odrębności należy rozumieć według kryteriów określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie wskazał, że kwestia odrębności własności nie jest uregulowana w przepisach ustawy o Policji. Powołując się na treść art. 195 Kodeksu cywilnego, organ stwierdził nadto, że istota współwłasności w częściach ułamkowych polega na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim właścicielom niepodzielnie, co oznacza, że żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swoją wyłączną własność. A zatem udzielenie pomocy finansowej funkcjonariuszowi stanowiłoby współfinansowanie ze środków budżetowych osób, które nie są związane z Policją, co byłoby sprzeczne z intencjami ustawodawcy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. K. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, skarżący podniósł naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną jego interpretację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa, powiązane są ze sobą jednak przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Celem tego unormowania jest bowiem stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Należy jednocześnie wskazać, że w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy zostały wyliczone enumeratywnie przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (są to tzw. przesłanki negatywne). Zgodnie z ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej przepisu nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. W rozpatrywanej przedmiotowej sprawie ww. przesłanki negatywne nie zaszły, albowiem skarżący nie posiada (w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej) lokalu (domu) o powierzchni mu przysługującej. A zatem skarżącemu przysługuje prawo do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej lub pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu, w oparciu o treść art. 88 ustawy o Policji. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na tle podobnej regulacji, zawartej w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 7/08 (publ. Lex 490969). W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby. Pomocy tej nie można też utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wskazał również, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem szczególnym. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być zatem rozszerzająca (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt I OPS 3/08). Zaznaczył jednocześnie, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero zatem po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Natomiast kwestia, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji, jak stwierdził NSA, istotne nie jest to, czy organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem NSA przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna zatem uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania. Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie, nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Podobne stanowisko, jak w przywołanej powyżej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 222/10, który wydany został na tle regulacji zawartej w ustawie o Policji, a dotyczącej pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skoro funkcjonariuszowi nie przydzielono w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego (co jest bezsporne) i skoro nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (o powierzchni odpowiadającej normom), co również jest bezsporne, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ocenić zatem należało, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą jakiekolwiek negatywne przesłanki do przyznania omawianej pomocy, określone i wymienione w ustawie o Policji. W ocenie Sądu przywołane przez organ w osnowie decyzji przepisy (art. 97 ust. 5, art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji), mające dowodzić istnienia przesłanek negatywnych do przyznania pomocy finansowej, takich przesłanek wprost nie zawierają. A zatem do odmowy przyznania tego prawa doszło wyłącznie na podstawie dowolnej wykładni przepisów nie ustawy pragmatycznej, ale Kodeksu cywilnego z zakresu istoty współwłasności (art. 140, art. 195 kc). W ocenie Sądu, "roszczenie" skarżącego o przyznanie mu pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego (rozbudowę domu, którego jest współwłaścicielem) należało rozpoznać w oparciu o przepisy pragmatyki służbowej, tj. ustawy o Policji i przepisów wykonawczych, a nie na podstawie innej kodyfikacji prawnej, jaką jest Kodeks cywilny. Nadto należało je ocenić przez pryzmat wykładni celowościowej (tj. prawa do lokalu, do pomocy finansowej funkcjonariusza), a nie istotę współwłasności. Zaprezentowana przez organ wykładnia doprowadziła w istocie do stworzenia kolejnej, niewymienionej w ustawie przesłanki negatywnej do przyznania pomocy finansowej. Dlatego też tak wydaną decyzję należało uchylić. Zaprezentowany wyżej pogląd pozostaje w zgodzie z poglądem NSA wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. I OSK 1692/06, a dotyczącym kwestii współwłasności w połączeniu z prawem do uzyskania pomocy finansowej. W uzasadnieniu tym NSA zwrócił uwagę, iż w przypadku współwłasności osoby niezaliczane przez ustawodawcę do kręgu osób stanowiących rodzinę policjanta (matka, brat) nie mogą być uwzględnione przy obliczaniu należnej skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Samo zaś nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego na współwłasność nie pozbawia policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności fakt, iż przepisy ustawy o Policji nie wprowadzają ograniczeń co do formy prawnej nabywania lokalu. Nie określają, czy zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma nastąpić poprzez własność czy współwłasność. Istotą tej regulacji jest zastępcze (bo finansowe) zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Twierdzenia organu, iż poprzez przyznaną pomoc finansową przysporzona zostanie korzyść osobom trzecim i "stworzenie" z tego powodu pozaustawowej przesłanki negatywnej do przyznania pomocy finansowej, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonywanie decyzji w całości.