II SA/Wa 2486/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Jacek Fronczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w T., na podstawie art. 223 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował J.S. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia 19 listopada 2010 r. J.S. złożyła odwołanie od przedmiotowego aktu mianowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego aktu mianowania w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a zatem brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia, w trybie art. 59 § 1 k.p.a., o przywróceniu terminu do jego wniesienia. Skoro organ I instancji nie pouczył strony o sposobie zaskarżenia aktu mianowania to należy przyjąć, że wszelkie wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy jej szkodzić. Organ wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, wynikał obowiązek nadania w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przypadku odwołującej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią ww. przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. W dacie tej odwołująca zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez funkcjonariuszkę stopień służbowy [...], nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w T. było mianowanie J.S. na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J.S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: • art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie, • art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, • art. 6, 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, • rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje prawa dokonane przez Szefa Służby Celnej oraz jego pisemne polecenie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Podała, że w trakcie służby w okresie od dnia [...] maja 2005 r. pełniła obowiązki [...] w Izbie Celnej w T. Następnie z dniem [...] listopada 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w T. powołał ją na stanowisko [...] w tej Izbie. Ze stanowiska tego została odwołana pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w jej ocenie, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem skarżącej, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, uznał za konieczne uwzględnienie skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735 - v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca otrzymała w dniu 9 grudnia 2009 r., dlatego też 14 - dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 23 grudnia 2009 r. Po tym terminie objęta odwołaniem decyzja stała się ostateczna. J.S. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] listopada 2009 r. złożyła w dniu 22 listopada 2010 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W świetle powyższego należy więc zauważyć, iż strona niewątpliwie nie dochowała w sprawie terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwołania nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] września 2011 r. W tej sytuacji, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. jedynie po uprzednim uwzględnieniu wniosku skarżącej o przywrócenie - w trybie art. 58 k.p.a. - terminu do jego wniesienia. Wskazać należy, że J.S. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak organ odwoławczy nie rozpoznał go, uznając go za zbędny. Odwołał się do treści art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zdaniem Sądu, stanowisko Szefa Służby Celnej uznać należy za błędne, bowiem niepouczenie strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowej decyzji nie zmienia faktu, że stała się ona ostateczna. Okoliczność braku lub błędnego pouczenia uzasadnia ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, w trybie art. 58 k.p.a., przy spełnieniu warunków w nim przewidzianych. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06 (LEX nr 456303), czy też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98 (LEX nr 48568), postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97 (niepublikowane), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 (LEX nr 45670), czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96 (LEX nr 43121). Na zacytowanie zasługuje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97 (LEX nr 38205), w którym Sąd stwierdził, że: "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane są i przeciwne poglądy przyjmujące za bezpodstawne nałożenie na stronę postępowania, przy braku ze strony organu pouczenia (lub wadliwym pouczeniu), obowiązku dokonania czynności w postaci wniosku o przywrócenie terminu zawitego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/07 oraz z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2054/10 - dostępne w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd przychyla się do kierunku wykładni reprezentowanej przez wcześniej powołane orzeczenia. Mając na uwadze okoliczność, że Szef Służby Celnej rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, stwierdzić należy, że organ ten rozpoznał środek zaskarżenia od decyzji, która nabrała waloru ostateczności. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, albowiem akt mianowania nie zawierał pouczenia o odwołaniu, zatem zgodnie z art. 112 k.p.a. brak taki nie może szkodzić stronie, nie jest wystarczające. Organ myli tu pojęcia "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenia terminu. Przypomnieć należy, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie bezsporne, natomiast skarżąca wniosła o przywrócenie terminu i organ był zobligowany wniosek w tym zakresie rozpatrzyć, wydając stosowne postanowienie. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania istotnie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Natomiast twierdzenie organu, iż z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło, jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten z mocy prawa ustanawia 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Brak stosownego pouczenia o odwołaniu nie spowodował ustania mocy powyższej normy, a jedynie otworzył skarżącej drogę do przywrócenia na jej wniosek terminu, który został uchybiony. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku J.S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności kiedy skarżąca dowiedziała się o możliwości wniesienia odwołania od aktu mianowania i czy bezpośrednio po uzyskaniu tej wiadomości sporządziła i złożyła odwołanie. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu tego wniosku organ winien dokonać rozpatrzenia odwołania od aktu mianowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 tej ustawy.