II SA/Wa 2487/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie przyznania [...] A. K. dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydanej na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 80 ust. 5a i 5b i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), § 8 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), przyznał [...] A. K. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, tj. w lipcu 2011 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego w wysokości 600,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (pkt 2) [...] A. K. z dniem [...] lipca 2011 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Organ podał, że [...] A. K., pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Specjalnych, Wojskowych Służbach Informacyjnych, a następnie w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego pobierał: dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej do dnia [...] czerwca 2004 r. przez okres powyżej 10 lat, dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. oraz dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. [...] A. K. otrzymywał dodatek, przyznany decyzją Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego nr [...] z dnia [...] września 2008 r., zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), od dnia 2 września 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. w wysokości 0,40 kwoty bazowej. Jednocześnie zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku o charakterze stałym dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przysługującego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późn. zm.), traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. Początkowa data wysługi w WSI ustalona została na dzień [...] maja 1988 r. Organ podniósł, że po uwzględnieniu, iż [...] A. K. otrzymywał przedmiotowy dodatek przez okres powyżej 10 lat, ostatnio w wysokości 0,40 kwoty bazowej, w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., przysługuje mu dodatek w pełnej wysokości, tj. w kwocie 600,00 zł (0,40 x 1.500,00 zł - kwota bazowa na dzień zwolnienia żołnierza ze służby). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował jej prawidłowość i zarzucił, iż powinien otrzymywać dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego w kwocie 2 850,00 zł. Do okresu otrzymywania tego dodatku powinny być, w jego ocenie, wliczone również poprzednie okresy otrzymywania dodatku specjalnego oraz dodatku dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych, przypadające do dnia 30 czerwca 2004 r. Minister Obrony Narodowej wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. W jej uzasadnieniu organ, dokonując analizy przepisu art. 80 ustawy pragmatycznej wskazał, że żołnierz zawodowy nie może otrzymywać, w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, równolegle dodatku specjalnego z kilku tytułów oraz że dodatek ten, w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej, przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu jego otrzymywania. Dokonując analizy przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r., organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nieuprawnione jest utożsamianie dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, wypłacanego żołnierzom zawodowym w okresie od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 30 września 2006 r. oraz dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, wypłacanego żołnierzom zawodowym w okresie od dnia 1 kwietnia 2009 r. Organ podkreślił, że Służba Kontrwywiadu Wojskowego nie powstała w wyniku przekształcenia Wojskowych Służb Informacyjnych, które zostały zlikwidowane. Oznacza to, że w przypadku wymienionych dodatków nie można mówić wyłącznie o zmianie ich nazwy. Zatem, w ocenie organu, [...] A. K. otrzymywał dodatek specjalny z dwóch różnych tytułów. Organ odwoławczy wskazał, że z treści regulacji zawartej w § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że otrzymywany przez żołnierza zawodowego do 30 czerwca 2004 r. dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych może być wliczony do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. W ocenie organu, nie można natomiast wliczyć tego dodatku do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, gdyż dodatek ten wypłacany jest na podstawie § 18a rozporządzenia. Wliczenie tego okresu wymagałoby wyraźnego wskazania w przepisie § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W sprawie [...] A. K., jak wskazał organ, w ostatnim miesiącu służby wojskowej doszło do zbiegu uprawnień do dodatku specjalnego z kilku tytułów. W związku z tym ustalono, że dodatkiem o najwyższej wysokości będzie dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informatycznych w służbie Kontrwywiadu Wojskowego, gdyż do okresu pobierania tego dodatku zalicza się okres pobierania dodatku w czasie pełnienia służby w Wojskowych Służbach Informacyjnych. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] A. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 80 ust. 4 i 5b ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 26a w zw. z § 5, § 7 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] lipca 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ostatnio skarżący otrzymywał dodatek specjalny w wysokości 2 850,00 zł i w tej właśnie kwocie powinien otrzymać dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. Przez cały okres służby w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego wykonywał tożsame czynności, z tytułu których otrzymywał dodatek, zatem organ winien był przyjąć, że otrzymywał jeden dodatek przez okres przekraczający 10 lat. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd wziął pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., w sprawie sygn. akt I OSK 2/11. Wyrok ten został wydany w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku dokonał wykładni § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem oraz art. 7 Konstytucji RP, jak również art. 80 ust. 5a i ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.). Zgodnie z art. 80 ust. 5a ustawy, żołnierzowi zawodowemu, spełniającemu równocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z różnych tytułów, przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zbiegu uprawnień do dodatku służbowego. W myśl art. 80 ust. 5b ustawy, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Problem powstał na gruncie § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż przepis ten okresu otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie § 18a rozporządzenia nie traktuje jako okresu uwzględnianego przy ustalaniu wysokości dodatku, o którym mowa w § 7. Zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dla celów, o których mowa w § 7 ust. 1: okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku o charakterze stałym dla personelu latającego, za służbę na morzu, desantowego, dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej albo za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, przysługującego mu na podstawie rozporządzenia wymienionego w § 26 ust. 1, traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15, 18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Również w sprawie niniejszej A. K. otrzymywał dodatek specjalny przez ponad 10 lat, co w myśl § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia daje mu prawo do otrzymania w ostatnim miesiącu pełnienia służby dodatku specjalnego w pełnej wysokości, przy uwzględnieniu okresu pobierania dodatku również na podstawie § 18a rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny swoje rozstrzygnięcie poparł również analizą art. 2 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie natomiast do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. A. K. pobierał dodatek specjalny do uposażenia zasadniczego za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby wojskowej nieprzerwanie. Do końca marca 2009 r. podstawę przyznania dodatku stanowił § 18 rozporządzenia, zgodnie z którym żołnierz zawodowy, zajmujący stanowisko służbowe, określone grupą osobową operacyjno-rozpoznawczą lub dochodzeniowo-śledczą, który wykonuje czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze w Żandarmerii Wojskowej albo czynności operacyjno-rozpoznawcze lub analityczno-informacyjne w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, otrzymuje miesięczny dodatek specjalny ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej: 1) do 0,30 - który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku do 10 lat; 2) do 0,40 - który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku od 10 lat do 20 lat; 3) do 0,50 - który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku powyżej 20 lat. Od dnia 1 kwietnia 2009 r. w związku z nowelizacją, dokonaną rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr. 42, poz. 343), § 18 rozporządzenia otrzymał brzmienie: "Żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe określone grupą osobową operacyjno-rozpoznawczą lub dochodzeniowo-śledczą, który wykonuje czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze w Żandarmerii Wojskowej, otrzymuje miesięczny dodatek specjalny ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej: 1) do 0,30 - w przypadku żołnierza, który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku do 10 lat; 2) do 0,40 - w przypadku żołnierza, który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku od 10 do 20 lat; 3) do 0,50 - w przypadku żołnierza, który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku powyżej 20 lat". Jednocześnie dodany został przepis § 18a o treści "Żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego otrzymuje miesięczny dodatek specjalny w wysokości od 0,04 do 2,5 kwoty bazowej. Przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku specjalnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków oraz posiadane kwalifikacje zawodowe". A. K. pobierał dodatek specjalny na podstawie dodanego § 18a rozporządzenia. Zmieniła się więc podstawa prawna, w oparciu o którą przyznawany był dodatek, był to jednak w dalszym ciągu ten sam dodatek specjalny przyznawany za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby, który żołnierz pobierał na podstawie § 18 rozporządzenia. Dla przyznania tego dodatku bez znaczenia pozostawał fakt, czy wiązał się on z wykonywaniem czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych w Żandarmerii Wojskowej, czy wiązał się z pełnieniem służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub w Służbie Wywiadu Wojskowego. Wszystkie wymienione bowiem służby charakteryzują się szczególnymi warunkami, uprawniającymi żołnierza do otrzymania dodatku specjalnego – art. 80 ust. pkt 1 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia. Sąd orzekający w sprawie niniejszej całkowicie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w cytowanym wyroku, zgodnie z którym nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa byłoby różnicowanie zasad, dotyczących ustalania wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby w zależności od tego, czy służba pełniona jest w Żandarmerii Wojskowej, czy jest to Służba Kontrwywiadu Wojskowego albo Służba Wywiadu Wojskowego, a w istocie do tego prowadzi dokonana przez organ literalna wykładnia § 27 ust. 1 pkt1 rozporządzenia. Zaakceptowanie stanowiska organu co do rozumienia § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia prowadziłoby do tego, że żołnierze zawodowi Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia służby mogliby otrzymać dodatek specjalny w wysokości wyższej w stosunku do legitymujących się takim samym okresem pobierania dodatku specjalnego żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd orzekający w sprawie niniejszej całkowicie podziela, przywołane wcześniej zasady konstytucyjne, stanowiące determinanty wykładni prawa, nakazują takie odczytanie normy § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które zapobiegnie nieuzasadnionemu i krzywdzącemu zróżnicowaniu w tym zakresie. Mając na względzie treść art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego, należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, powinien stanowić okres jego otrzymywania. Niezaliczenie żołnierzom Służb Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego dla potrzeb ustalania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby okresu ostatnio otrzymywanego dodatku (§ 18a rozporządzenia) pozostawałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 80 ust. 5b, zgodnie z którą wysokość tego dodatku w ostatnim miesiącu służby uzależniona jest od okresu jego pobierania. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe - ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne, zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu. Mając na uwadze powyższe, należało uchylić zaskarżone decyzje jako sprzeczne z zasadami, wyłożonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu. Podstawą prawną wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a