II SA/Wa 2495/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/19 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy dotyczącej stosunku służbowego R. M. organowi wyższego stopnia w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], mając na uwadze zapadły w sprawie wyrok, przekazał "odwołanie" od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby R. m. z dnia [...] maja 2017 r. do rozpatrzenia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że Dyrektor Izby Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] złożył R. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W dniu 9 czerwca 2017 r. R. M. złożył oświadczenie o nieprzyjęciu propozycji pracy. Jednocześnie złożył "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i tym samy pozostawienie go jako funkcjonariusza w służbie. W ocenie organu zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a (art. 1 i 2 k.p.a.). Organ na potwierdzenie takiej oceny odwołał się do licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06. Przedstawiona funkcjonariuszowi na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), propozycja określająca warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie przepisów przedmiotowej ustawy nie uruchamia postępowania administracyjnego, podlegającego kontroli sądowo – administracyjnej i nie stanowi decyzji administracyjnej, nie można zatem wnieść od niej odwołania przewidzianego w art. 127 k.p.a. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2019 r. zarzucając, że jest ono niezgodne z Konstytucją RP oraz prawem wspólnotowym, albowiem został pozbawiony drogi odwoławczej oraz możliwości obrony swoich praw. Ponadto zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach naruszenia przepisów postępowania. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Skarżący przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczynił postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2019 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego w dniu 12 sierpnia 2019 r. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia proceduralnego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tego typu postanowienie formalne, jako kończące postępowanie w sprawie administracyjnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W świetle powyższego podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 k.p.a.). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, analiza treści pisma organu z dnia [...] maja 2017 r., prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono minimum koniecznych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera przede wszystkim bowiem rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i ma charakter wyłącznie informacyjno-wyjaśniający. Nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W takiej sytuacji brak było podstaw do potraktowania pisma z dnia [...] maja 2017 r. jako decyzji. Trafne jest więc stanowisko organu, że pismo to nie posiada minimum niezbędnych elementów decyzji. Tym samym nie znajduje wiec uzasadnienie stanowisko skarżącego, że pismo to jest władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Nie trafne są więc zarzuty naruszania wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie (zażalenie) od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł tak jak w sentencji wyroku.