II SA/Wa 252/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2020 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Komendant Główny Straży Granicznej wydał w dniu [...] grudnia 2020 r. postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalności odwołania [...]. SG M. M. od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. dotyczącego usunięcia z teczki akt osobowych oraz innych dokumentów będących w posiadaniu [...] Oddziału Straży Granicznej wszelkich wpisów, zapisów, wzmianek, adnotacji, wyroku dotyczących skazania ww. przez Sąd Okręgowy w [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. o sygnaturze akt [...], który utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. o sygnaturze akt [...] oraz innych orzeczeń sądowych zapadłych w czasie wcześniejszym. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ nadmienił, iż w dniu 12 czerwca 2020 r. M. M. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o usunięcie wszelakich wpisów, wzmianek, notatek, adnotacji, wyroku dotyczących skazania ww. przez Sąd Okręgowy w [...] w dniu [...] grudnia 2017 r., który to wyrok z dniem [...] czerwca 2020 r. uległ zatarciu z mocy prawa, oraz innych orzeczeń zapadłych w czasie wcześniejszym. W dniu 30 czerwca 2020 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej poinformował skarżącego, że ww. wniosek został rozpatrzony w zakresie dotyczącym postępowań dyscyplinarnych zgodnie z art. 137a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm.). Pismem z dnia 18 lipca 2020 r. M. M. ponownie zwrócił się z wnioskiem do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o usunięcie z jego teczki akt osobowych oraz innych dokumentów znajdujących się w posiadaniu [...] Oddziału Straży Granicznej wszelakich wpisów, zapisów, wzmianek, notatek, adnotacji, wyroku dotyczących skazania ww. przez Sąd Okręgowy w [...] w dniu [...] grudnia 2017 r, o sygnaturze akt [...], który utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. o sygnaturze akt [...] oraz innych orzeczeń sądowych zapadłych w czasie wcześniejszym. Jednocześnie skarżący wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, zgodnie z rozdziałem 7 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. odmówił uwzględnienia ww. pisma w zakresie usunięcia wskazanych przez zainteresowanego dokumentów. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu w dniu 5 listopada 2020 r. M. M. w dniu 5 listopada 2020 r., z zachowaniem przewidzianego prawem terminu, złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. Zarzucił w nim obrazę art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 w zw. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaganych prawem elementów w postaci wskazania, jakie fakty uznano za udowodnione, na jakich dowodach organ się oparł. Stwierdził, że działanie organu narusza zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Strona na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. wniosła o uzyskanie z Krajowego Rejestru Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości informacji o karalności i dopuszczenie tej informacji jako dowodu oraz uznanie jako dowodu w sprawie – wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1976 r. sygn. akt I PR 185/76. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Komendant Główny Straży Granicznej w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdził, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia. W pierwszej, wstępnej fazie, organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został złożony w terminie. Przepisem normującym postępowanie wstępne przed organem drugiej instancji jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z przywołaną regulacją organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ zaznaczył, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi są dwiema odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Dopiero po stwierdzeniu, że wniesienie środka zaskarżenia jest dopuszczalne, możliwa jest ocena terminowości jego wniesienia. Natomiast ustalenie, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, pozwala na przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozeznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych. Przyczyny podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Organ wskazał, że przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy np. czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną, decyzja nie została jeszcze doręczona ani ogłoszona stronie, odwołanie zostało wniesione od projektu decyzji, odwołanie zostało wniesione od decyzji organu drugiej instancji lub ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania. Organ nadmienił, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł o usunięcie z teczki akt osobowych oraz innych dokumentów będących w posiadaniu [...] Oddziału Straży Granicznej informacji o skazujących go prawomocnych wyrokach sądów karnych oraz wszelkich wpisów, zapisów, wzmianek, notatek, adnotacji w tym zakresie w związku z zatarciem skazania, o którym mowa w art. 106 ustawy – Kodeks karny. W myśl tego przepisu z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe, a wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że usunięcie danych o skazaniu z Krajowego Rejestru Skazanych jest czynnością techniczną o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Wobec powyższego chociażby czynności tej faktycznie nie dokonano, i tak z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe. Wykreślenie danych o skazaniu z innych poza rejestrem skazanych dokumentów i akt nie następuje z urzędu, gdyż nie wynika to ani z art. 106 k.k., ani z innych przepisów. W ocenie organu odwoławczego wnioskowane przez skarżącego usunięcie informacji dotyczących skazania z akt osobowych i innych dokumentów ma charakter czynności techniczno-materialnej i jako takie nie podlega załatwieniu w trybie wydania decyzji administracyjnej. Art. 104 k.p.a. zawiera procesowe określenie decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty lub zakończenie sprawy w danej instancji w inny sposób. Przepisu tego nie można traktować jako samodzielnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem o tym, czy w konkretnym przypadku powinna być wydana decyzja, przesądzają kryteria materialne. Zatem zawarty w przepisie art. 104 § 1 k.p.a. zwrot, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Ponadto ujęcie decyzji administracyjnej jako jednostronnej czynności prawnej wyklucza kwalifikowanie jako decyzji wszelkich czynności faktycznych, ewentualnie materialno-technicznych podejmowanych przez organ administracji publicznej. Kluczowe jest wskazanie, że decyzja administracyjna może zapaść wyłącznie w sprawie administracyjnej. W zakresie merytorycznym objętym wnioskiem skarżącego brak jest przepisów materialnych regulujących kwestię usuwania z akt osobowych funkcjonariusza informacji o zatartym skazaniu. Jedynie w art. 137a ustawy o Straży Granicznej uregulowano kwestię zatarcia kary dyscyplinarnej. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na brak przepisów stanowiących podstawę materialną, niesłusznie wydano przedmiotową decyzję. Wydana przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej decyzja z dnia [...] października 2020 r. nr [...] stanowi de facto informację o niepodjęciu czynności materialno-technicznej, jaką byłoby usunięcie z akt osobowych funkcjonariusza i innych dokumentów informacji o skazaniu skarżącego wyrokami sądów karnych. W ocenie organu odwoławczego zaistniała przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania. W świetle powyższych rozważań odniesienie się do zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu jest niemożliwe, z uwagi na bezwzględną przeszkodę do prowadzenia postępowania odwoławczego. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Wskazanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. poprzez dowolną interpretację tego przepisu, bowiem odwołanie zostało wniesione przez podmiot uprawniony w terminie i wskazywało przedmiot zaskarżenia; 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania, jakie fakty uznano za udowodnione, na jakich dowodach oparł się organ, wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia, uznaniu, że brak jest podstaw prawnych do usuwania z akt osobowych funkcjonariusza zatartych z mocy prawa orzeczeń sądów powszechnych. Zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie nieuzyskania informacji z Punktu Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego skarżącego stanowi obrazę art. 77 § 1 k.p.a. i jest konsekwencją naruszenia zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli, o których mowa w art. 7 k.p.a., pomimo iż organ miał prawo do uzyskania takiej informacji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tego rodzaju rozstrzygnięcie sprawy jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania (por. wyroki WSA: w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07; w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 237/21; w Poznaniu z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 952/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W analizowanej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2020 r. z uwagi na to, iż wniosek skarżącego o usunięcie z teczki jego akt osobowych wszelkich dokumentów dotyczących skazania ww. przez Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] nie podlega załatwieniu w trybie wydania decyzji administracyjnej, usunięcie informacji dotyczących skazania z akt osobowych funkcjonariusza ma charakter czynności techniczno-materialnej, zaś decyzja organu I instancji stanowi de facto informację o niepodjęciu czynności materialno-technicznej. Pogląd organu odwoławczego co do charakteru prawnego czynności polegającej na usunięciu informacji dotyczących skazania z teczki akt osobowych funkcjonariusza uznać należy, w ocenie Sądu, za trafny, brak jest bowiem podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W świetle jednak przytoczonych powyżej wywodów co do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego organ odwoławczy winien w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. rozpatrzyć odwołanie skarżącego, uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości. Błędem natomiast było wydanie w opisanej sytuacji, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Organ I instancji wszczął bowiem na skutek wniosku skarżącego postępowanie administracyjnej i wydał decyzję odmowną. W przypadku wydania, przez organ I instancji, decyzji bez podstawy prawnej organ odwoławczy – po rozpatrzeniu odwołania, winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. a nie – jak to uczynił – przepis art. 134 k.p.a. (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 666/11, dostępny w CBOSA). Dodać należy, iż odwoływanie się do przepisu art. 104 k.p.a. przez organ I instancji, jest w rozpoznawanym przypadku niewystarczające, bo ma on (tak jak inne przepisy działu I i II k.p.a.) zastosowanie - zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. – jedynie w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Forma decyzji administracyjnej powinna zatem wynikać z przepisów prawa materialnego, regulujących działania organów administracji publicznej w danej sferze i w danej kategorii spraw. W stosownej ustawie powinien znaleźć się przepis przewidujący jednostronne rozstrzyganie o prawach i/lub obowiązkach imiennie oznaczonego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej (nie musi być koniecznie wskazana forma decyzji administracyjnej, wystarczy zwrot zawierający takie wyrazy jak np. "przyznaje", "rozstrzyga", "decyduje", "nadaje", "ustala"), (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 369/21, dostępny w CBOSA). Organ I instancji po złożeniu przez skarżącego przedmiotowego wniosku winien zatem – z uwagi na oczywisty brak podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku w formie decyzji administracyjnej – odmówić na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego, albo po ewentualnym jego wszczęciu – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie wobec jego bezprzedmiotowości. Wydanie natomiast decyzji odmownej – na podstawie art. 104 k.p.a. – było wadliwe i sprzeczne z przywołanymi regulacjami. Nie można jednocześnie podzielić poglądu organu odwoławczego, że organ I instancji wydał jedynie "pismo informacyjne". Treść rozstrzygnięcia tego organu nie pozostawia bowiem wątpliwości – z uwagi na powołana podstawę prawną oraz treść i formę rozstrzygnięcia (oznaczenie organu, podpis piastuna organu, data wydania aktu, pouczenie o środkach zaskarżenia), że wydana została decyzja administracyjna, co powoduje, iż nieuprawnione i bezpodstawne jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż "wydana przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej decyzja nr [...] z dnia [...] października 2020 r. stanowi de facto informację o niepodjęciu czynności materialno-technicznej, jaką byłoby usunięcie z akt osobowych funkcjonariusza i innych dokumentów informacji o skazaniu skarżącego wyrokami sądów karnych". W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., należało usunąć z obrotu prawnego zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzającą je decyzję odmowną z dnia [...] października 2020 r. Nie dostrzegając żadnych luk w zgromadzonym materiale dowodowym na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Sąd nadto umorzył postępowanie administracyjne w całości, uznając, że spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.