II SA/Wa 2520/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Danuta Kania, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz M. U. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie przyznania M. U. (dalej jako skarżący) dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydanej na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80 ust. 5b i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), § 8 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), przyznał M. U. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, tj. w lipcu 2011 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych w Żandarmerii Wojskowej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (pkt [...] ) M. U. z dniem [...] lipca 2011 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. M. U. otrzymywał, zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych w Żandarmerii Wojskowej, przyznany decyzją Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w L. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., w wysokości [...] kwoty bazowej od dnia [...] lipca 2004 do dnia [...] września 2008 r. Jednocześnie zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku o charakterze stałym dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przysługującego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późn. zm.), traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. Początkowa data służby wojskowej w Żandarmerii Wojskowej została ustalona, na podstawie dokumentów ewidencyjnych, na dzień [...] października 1992 r. Uwzględniając, że M. U. otrzymywał przedmiotowy dodatek przez okres powyżej 10 lat, ostatnio w wysokości [...] kwoty bazowej, w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., przysługuje mu dodatek w pełnej wysokości, tj. w kwocie [...] zł ([...] zł - kwota bazowa na dzień zwolnienia żołnierza ze służby). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazał, iż powinien otrzymywać dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego w kwocie [...] zł i wskazał, iż do okresu otrzymywania tego dodatku powinien być uwzględniony okres otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych w Żandarmerii Wojskowej. Do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego powinien zostać wliczony również okres pobierania dodatku dla żołnierzy Żandarmerii Wojskowej, otrzymywany do dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Obrony Narodowej wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. W jej uzasadnieniu organ, dokonując analizy przepisu art. 80 ustawy pragmatycznej, wskazał, że żołnierz zawodowy nie może otrzymywać, w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, równolegle dodatku specjalnego z kilku tytułów oraz że dodatek ten, w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej, przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu jego otrzymywania. Odnosząc się do dodatków otrzymywanych przez skarżącego, organ wyjaśnił, że były to różne dodatki, wypłacane na podstawie różnych tytułów prawnych. W ocenie organu nieuprawnione jest utożsamianie dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Ten ostatni dodatek jest nowym dodatkiem niewiążącym się z dodatkiem dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych. Dokonując analizy przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r., organ doszedł do przekonania, że otrzymywany przez skarżącego do [...] czerwca 2004 r. dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służbach Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej może być wliczony do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno -rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Powyższe wynika z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie organu nie można natomiast wliczyć tego dodatku do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, gdyż dodatek ten wypłacany jest na podstawie § 18 a rozporządzenia. Wliczenie tego okresu wymagałoby wyraźnego wskazania w przepisie § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W dalszej kolejności organ podał, iż w sprawie M. U., w ostatnim miesiącu służby wojskowej doszło do zbiegu uprawnień do dodatku specjalnego z kilku tytułów. W związku z tym przyznano mu dodatek specjalny w najwyższej wysokości. Dokonując obliczenia wysokości dodatku specjalnego przysługującego z różnych tytułów prawnych, kierowano się zasadą, że do okresu otrzymywania przez chorążego dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego nie wlicza się okresów otrzymywania dodatku podczas służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego przypadającą przed dniem 31 marca 2009 r. oraz podczas służby w Żandarmerii Wojskowej. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. U. zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 80 ust. 5 a i 5 b ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 26 a w zw. z § 5, § 7 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] lipca 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. U. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Departamentu Kadr MON wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 80 ust. 5 b w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 80 ust. 6 ustawy pragmatycznej. Regulacja zawarta w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, ze żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek len przysługuje: 1. w pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok. w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest okolicznością niesporną, że skarżący w okresie pełnienia służby w latach 1992 – 2011 otrzymywał dodatki specjalne za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej, opierając się na wykładni literalnej przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, wywiódł, iż okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego na podstawie § 18 a rozporządzenia, za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, nie może być sumowany z okresem pobierania przez niego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. W tym przypadku brak bowiem przepisu analogicznego do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia nr 30/MON z 10 kwietnia 1990 r.) traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15 ,18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Według organu, dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 18 a rozporządzenia jest zupełnie nowym świadczeniem, na co wskazuje zarówno jego nazwa, jak i wysokość. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu należy uznać za błędne w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Tożsamy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 721/10, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11 stanowisko to w pełni zaakceptował. Przepisy ustawy i rozporządzenia ustanawiają zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania w czasie pełnienia służby. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym (tj. dodatek ustalony w stawkach miesięcznych), w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat. Brak jednocześnie przepisu, z którego wynikałoby, że okresu otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub służbę w Służbie Wywiadu Wojskowego na podstawie § 18 a rozporządzenia nie zlicza się z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Skarżący, jak podaje Minister Obrony Narodowej, w okresie do dnia [...] czerwca 2004 r. otrzymywał dodatek dla żołnierzy Żandarmerii Wojskowej przez okres ponad 10 lat, w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do [...] września 2006 r., za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych w Żandarmerii Wojskowej, od dnia [...] września 2008 r. do [...] marca 2009 r. za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych oraz analityczno – informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] marca 2011 r. oraz w okresie pozostawania w dyspozycji za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, przyznany na podstawie § 18 i § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Przepis ten regulował w stosownych okresach kwestie przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych, Żandarmerii Wojskowej, Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Na skutek zmiany przepisów rozporządzenia, która weszła w życie 1 kwietnia 2009 r., dodany został do powyższego rozporządzenia sporny § 18 a, który reguluje aktualnie kwestie przyznawania dodatków specjalnych wyłącznie dla żołnierzy zajmujących stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Jednocześnie zmieniona została dotychczasowa treść § 18 rozporządzenia, który odnosi się obecnie tylko do żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Zmiana przepisów wprowadzona rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z 4 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343), rozdzieliła więc dotychczasową wspólną regulację dotyczącą przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego oraz Żandarmerii Wojskowej. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku był to jednak w dalszym ciągu ten sam dodatek specjalny przyznawany za szczególne właściwości lub warunki służby, który żołnierz pobierał na podstawie § 18 rozporządzenia. Dla przyznania tego dodatku bez znaczenia pozostawał fakt, czy wiązał się on z wykonywaniem czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych w Żandarmerii Wojskowej, czy wiązał się z pełnieniem służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub w Służbie Wywiadu Wojskowego. Wszystkie wymienione służby charakteryzują się szczególnymi warunkami uprawniającymi żołnierza do otrzymywania dodatku specjalnego - art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa byłoby różnicowanie zasad dotyczących ustalania wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby w zależności od tego, czy służba pełniona jest w Żandarmerii Wojskowej, czy jest to Służba Kontrwywiadu Wojskowego albo Służba Wywiadu Wojskowego, a w istocie do tego prowadzi dokonanie literalnej wykładni przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zaakceptowanie stanowiska organu co do rozumienia § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mogłoby prowadzić do tego, że żołnierze zawodowi Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia służby otrzymywaliby dodatek specjalny w wysokości wyższej w stosunku do legitymujących się takim samym okresem pobierania dodatku specjalnego żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dodatek specjalny przysługuje wprawdzie każdemu żołnierzowi pełniącemu służbę w tej instytucji, ale jest on przyznawany w różnej wysokości, w kwocie od [...] zł do [...] zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 i 32 Konstytucji RP, stanowiące determinanty wykładni prawa, pozwalają na takie odczytanie normy § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które zapobiegnie nieuzasadnionemu i krzywdzącemu zróżnicowaniu w tym zakresie. Mając na względzie treść art. 80 ust. 5 b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jedyne kryterium pozwalające na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres jego otrzymywania. Niezaliczenie żołnierzom Służb Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego dla potrzeb ustalania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby okresu ostatnio otrzymywanego dodatku (§ 18 a rozporządzenia) pozostawałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 80 ust. 5 b, zgodnie z którą wysokość tego dodatku w ostatnim miesiącu służby uzależniona jest od okresu jego pobierania. Reasumując, wskazać należy, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, zgodnie z którym okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od kwietna 2009 r. w oparciu o art. 18 a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez skarżącego dodatków specjalnych, w tym także z dodatkiem otrzymywanym na podstawie § 18 tego rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.