II SA/Wa 253/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spraw.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa do dodatku za rozłąkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego przez Dyrektora [...] Służby Kontrwywiadu Wojskowego – P. K., organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z. art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: “k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. nr 104, poz. 709 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.), w zw. z § 3-4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 87, poz. 565 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia z dniem [...] marca 2012 r. decyzji nr [...] w sprawie przyznania kpt. P. J. prawa do dodatku za rozłąkę. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego przyznał P. J. od dnia [...] lipca 2010 r., na czas pełnienia służby, prawo do dodatku za rozłąkę, o którym mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 1 - 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych. W dniu [...] maja 2012 r. P. J., zgodnie z § 4 ust. 6 cytowanego rozporządzenia, poinformował, że w dniu [...] marca 2012 r. wyrokiem Sądu Okręgowego w S. zostało rozwiązane jego małżeństwo z K. R. Ponadto z załączonego wyroku oraz porozumienia małżonków wynikało, że żołnierz współponosi koszt utrzymania małoletniego syna A. J., płacąc co miesiąc zasądzoną kwotę, zaś miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki. Z uwagi na powyższe organ decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego przez Dyrektora [...] Służby Kontrwywiadu Wojskowego – P. K. rozstrzygnął, że z dniem [...] marca 2012 r. żołnierz utracił prawo do dodatku za rozłąkę. Zainteresowany złożył do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego stwierdził, że z art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika wprost, że przyznanie żołnierzowi zawodowemu dodatku za rozłąkę uzależnione jest od spełnienia łącznie następujących przesłanek: 1. żołnierz zawodowy pozostaje w związku małżeńskim lub posiada dzieci pozostające na jego utrzymaniu, 2. żołnierz zawodowy w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 ze zm.) korzysta z zakwaterowania zbiorowego, przydzielono mu miejsce w internacie lub kwaterze internatowej, bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2. przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3. wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, iż fakt rozwiązania małżeństwa żołnierza i ustalenia - jako miejsca zamieszkania małoletniego syna - miejsca zamieszkania matki dziecka stanowią negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia, gdyż rozłąka dotyczy żołnierza i jego rodziny, z którą pozostawałby we wspólnym gospodarstwie domowym. Za taką wykładnią przemawia treść § 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą okolicznością wykluczającą przyznanie dodatku jest sytuacja, gdy żołnierz wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo, w której jest on zameldowany na pobyt stały. Organ podkreślił, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy żołnierz nie posiada realnej możliwości zamieszkiwania z synem, bowiem miejscem jego zamieszkania, zgodnie z przywołanym wyrokiem sądu, jest miejsce zamieszkania matki. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dodatek za rozłąkę z rodziną przysługuje wyłącznie żołnierzowi żonatemu prowadzącemu wspólne gospodarstwo domowe z pozostałymi członkami rodziny; b) art. 6 ust. 1 pkt. 20 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego pominięcie i niezastosowanie zawartej w nim definicji "dzieci pozostających na utrzymaniu żołnierza zawodowego"; c) art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe, niezgodne z zakresem podmiotowym i przedmiotowym tej regulacji, zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepis normujący należności powierzchniowe kwatery służbowej określa również, że dzieci pozostające na utrzymaniu żołnierza zawodowego to wyłącznie dzieci, które z nim zamieszkują; d) § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż treść tych przepisów ma związek ze stanem cywilnym żołnierza oraz z możliwością wspólnego zamieszkania z rodziną; e) art. 92, 93, 95, 96 § 1, 97, 98, 113, 113¹, 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez ich pominięcie i niezastosowanie zawartych w nich zasad sprawowania opieki i władzy rodzicielskiej przez rodziców niebędących małżonkami; Skarżacy zarzucił ponadto rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą, b) art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., polegające na wybiórczym stosowaniu przepisów oraz stosowaniu własnej ich interpretacji niezgodnie ze stanem faktycznym i na szkodę słusznego interesu strony, wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie argumentów skarżącego. Skarżący podniósł również zarzut powoływania się przez organ na orzeczenie sądu administracyjnego wydanego w innej sprawie, niepozostającej w związku z rozpatrywanym roszczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga P. J. zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się ze skarżącym, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 i art. 25 k.p.a. wyłączenie pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por. W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r., s. 137). Kwestie te nie mogą być więc pomijane w procesie stosowania prawa, nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten w cytowanym brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wymieniony przepis obliguje do wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy była to decyzja wydana w niższej instancji, czy też przez ten sam organ w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Powyższa zmiana wiąże się m.in. ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (publ. Lex nr 467043), stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją omawianej zmiany jest to, że w przypadku rozpoznania sprawy z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji kwestionowanej tym wnioskiem, zachodzi przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Podstawa wyłączenia określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania wyłącznie w sytuacji, gdy zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję podjętą w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał organ jednoosobowy, jakim jest minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Minister nie działa bowiem jako pracownik organu, lecz jako piastun funkcji organu (v. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ.: CBOIS; orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy, wskazać należy, że autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest - działający z upoważnienia Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego Dyrektor [...] Służby Kontrwywiadu Wojskowego – P. K., nie zaś sam piastun funkcji organu, tj. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Wydanie obu decyzji w sprawie przez tę samą osobę, tj. pracownika organu upoważnionego do działania w imieniu tegoż organu, stanowi o istotnym naruszeniu przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. W sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na obecnym etapie Sąd nie mógł rozpatrzyć merytorycznych zarzutów skargi, bowiem rozstrzygnięcie zostało podyktowane wyłącznie względami procesowymi. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.