II SA/Wa 2536/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2021 r. (nr [...]), zaskarżoną przez W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera on dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których łączne spełnienie umożliwia w szczególnie uzasadnionych przypadkach zastosowanie wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że skarżący pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od [...] października 1983 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. przez 6 lat i 4 miesiące, co ma stanowić ponad 20 % ogółu okresu jego służby, który wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 10 dni oraz doliczony okres zasadniczej służby wojskowej trwającej rok, 11 miesięcy i 21 dni. W związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w przypadku skarżącego przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy (krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r.) nie została spełniona i już z tego powodu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że oceniając "krótkotrwałość" (służby) należy brać pod uwagę zarówno samą długość służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i stosunek długości tej służby do ogółu okresu służby danego funkcjonariusza. Organ podkreślił, że aby uznać służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej za krótkotrwałą, ogólny czas służby musi zdecydowanie przeważać nad okresem służby pelnionej na rzecz totalitarnego państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że w związku z koniecznością łącznego spełnienia przez funkcjonariusza obu przesłanek wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, uprawdopodobnienie niewypełnienia choćby jednej z nich czyni bezzasadną analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19, w którym Sąd uznał, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" możliwe jest do wywiedzenia z treści ustawy zaopatrzeniowej. NSA wyjaśnił, m.in. że krótkotrwałą służbę stanowi taki okres, w którym funkcjonariusz nie mógł zaangażować się i aktywnie służyć totalitarnemu ustrojowi, nie zdołał zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku zgodził się z organem, że okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznany za krótkotrwały, przy jednoczesnym sumiennym wykonywaniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza przez 24 lata. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że NSA w omawianym wyroku zgodził się również, że do zastosowania wobec funkcjonariusza wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej konieczne jest spełnienie obu wskazanych w tym przepisie przesłanek, a niespełnienie jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości wyłączenia zastosowania przywoływanych przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, że powyższe stanowisko podzielono także w innych orzeczeniach sądowych, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19. W. O. w skardze do Sądu na opisaną decyzję z [...] maja 2021 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8,art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", i wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący nie zgodził się z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że przesłankę krótkotrwałości służby o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej należy interpretować w oparciu o wykładnię językową oraz literalną, tj. biorąc pod uwagę słownikowe znaczenie tego pojęcia i podkreślił, że jego zdaniem pojęcie to winno być za każdym razem rozpatrywane indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. W. O. zarzucił, że organ zaniechał w niniejszej sprawie wszechstronnego zbadania jej wszystkich okoliczności ograniczając się do stwierdzenia, że brak spełnienia jednej z przesłanek wyrażonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwalnia go z obowiązku dalszej analizy sprawy. Skarżący podniósł, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni pojęć niedookreślonych wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. "krótkotrwałości służby", "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", mimo że mają one charakter klauzul generalnych. Zdaniem skarżącego to na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych danej sprawy, czego w ocenie W. O. nie uczyniono w niniejszej sprawie i co miało wpływ na brak właściwego umotywowania podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył w ten sposób wymogi wskazane w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Skarżący zarzucił także, że organ nie odniósł się do składanych przez niego w toku postępowania administracyjnego wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla oceny rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez W. O. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2021 r. narusza prawo i dlatego jego skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których łączne spełnienie pozwala na zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wywiódł, że ustawodawca powiązał pojęcia: "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 dniu września 1990 r." z przesłanką "szczególnie uzasadnionego przypadku", co oznacza, że "krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 dniu września 1090 r." nie stanowią oddzielnych, samoistnych przesłanek zastosowania art. 8a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do zasady sprawiedliwości społecznej przyjmuje ponadto, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia któregoś z warunków (kryteriów) określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21, z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19 oraz z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Zatem organ oceniając spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Takie rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, nie stanowi niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesadzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, lecz jest tylko i wyłącznie jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym (por. np. wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r. sygn. akt OSK 1669/19, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21, z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21, z 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 2174/21). Pogląd ten jest również wyrażany w piśmiennictwie prawniczym (por. W. Jakimowicz "O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym -studium przypadku", Przegląd Prawa Publicznego, 2020 nr 7-8, str. 56). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Ustaleń takich w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie dokonał, ograniczając się wyłącznie do oceny jednej z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister nie ocenił także niniejszej sprawy pod kątem rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., błędnie uznając, że niespełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej czyni dalszą analizę sprawy bezpodstawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W świetle powołanego orzecznictwa nie można zgodzić się z organem, że ustalenie, że służba skarżącego na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie była krótkotrwała może prowadzić automatycznie do odmowy wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wnikliwie zbada, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Podkreślić raz jeszcze należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, ale jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Minister ma zatem przeanalizować charakter służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. i wykonywanych przez niego zadań i obowiązków, przede wszystkim poprzez ustalenie czy W. O. był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Minister powinien również dokonać ustaleń dotyczących rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1990 r. Organ nie może bowiem pozostawić poza zakresem swoich ustaleń i rozważań służby skarżącego po przemianach ustrojowych w demokratycznej Polsce. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.: wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę w taki, a nie inny sposób. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2021 (nr [...]).