II SA/Wa 254/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska WSA Joanna Kube (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej E.S. kwotę 257,- zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E.S. od decyzji z dnia [...] października 2010 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny osoby zmarłej. Za szczególną okoliczność uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest zatem zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W toku postępowania ustalono, że A.S. – zmarły mąż strony, na 59 lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 17 lat, 4 miesiące i 22 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano zaledwie 3 miesiące. Ponadto w okresach od dnia [...] maja 1976 r. do dnia [...] sierpnia 1978 r. oraz od dnia [...] sierpnia 1988 r. do dnia [...] października 2005 r. nie wykonywał zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu przez zmarłego męża wnioskodawczyni uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Wskazał, że powyżej udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy jest nieadekwatny do jego wieku. Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Niedostrzeganie zatem okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania tego rodzaju świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał ponadto, że okoliczność pobierania przez męża strony emerytury w trybie zwykłym, wskazana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem świadczenie to wypłacane było wskutek błędnej decyzji organu rentowego. Jak wynika z akt sprawy składki na ubezpieczenie społeczne opłacone na terytorium S. w latach 1988-2001 zostały na wniosek męża z dnia 28 stycznia 2003 r. zwrócone decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., a więc okresu tego nie można uwzględnić w przebiegu ubezpieczenia. Fakt zwrotu składek nie może zostać uznany za okoliczność szczególną powodującą brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Organ wskazał również, że obecnie wnioskodawczyni ma 56 lat, a zatem nie osiągnęła wieku emerytalnego, wynoszącego dla kobiet 60 lat i nie została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy przez lekarza orzecznika ZUS. Tak więc, nie spełnia przesłanki niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy z tytułu stanu zdrowia lub wiek. Jednocześnie podkreślił, że kwestia trudnej sytuacji materialnej nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S. zakwestionowała decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., uznając ją za krzywdzącą i wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: • art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, poprzez przyjęcie, że nie spełnia ona warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, • art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego, bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Wnosząca skargę wskazała, iż gdyby jej mąż żył i odmawiałby świadczenia środków pieniężnych na rzecz rodziny to otrzymałaby, na podstawie przepisów art. 27, art. 28, art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.), stosowną pomoc z uwagi na trudną sytuację materialną. Obecnie, nawet przy wykorzystaniu wszystkich sił, nie jest w stanie zaspokoić wszystkich usprawiedliwionych potrzeb, a zatem jej szczególna sytuacja uzasadnia fakt przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podniósł, że skarżąca jest osobą zdolną do pracy i ten fakt całkowicie wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia kierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Podkreślił, że przez wiele lat utrzymywała się ona z nienależnej jej mężowi emerytury. Nie można zatem uznać, aby nienależnie wypłacane świadczenie dla członka rodziny stanowiło "prawo nabyte" dla pozostałej po jego zgonie żony, osoby zdolnej do pracy, nieuprawnionej do renty rodzinnej. Wyjaśnił, że okoliczności szczególne w przypadku renty rodzinnej należy wykazać po stronie osoby zmarłej, po której renta ma być przyznana, natomiast całkowitą niezdolnością do pracy musi legitymować się osoba, która o rentę się ubiega, a skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Fakt zaś, że ma trudności z jej znalezieniem, nie czyni jej niezdolną do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cytowanej ostatnio ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce. Należy wskazać, iż zarówno decyzję z dnia [...] października 2010 r., jak i decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisała w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E.N., działająca na podstawie upoważnienia z dnia 13 lipca 2006 r. Tymczasem podlegała ona obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu wskazanego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy podnieść, iż co prawda w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli w sytuacji, gdy od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, jednak powyższe uregulowanie będzie miało również odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a., tj. gdy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego organu. Należy bowiem pamiętać, iż prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, dlatego też wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Stąd też w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10, umieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja ta, nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika, jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra, lecz obejmuje już innych pracowników upoważnionych przez organ do wydania decyzji podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, co oznacza, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reasumując, Prezes ZUS ponownie rozpoznając sprawę z wniosku E.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku weźmie pod uwagę przedstawione wcześniej rozważania Sądu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy, Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 wyżej wymienionej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.