II SA/Wa 2544/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Kołodziej, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma zawierającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. zawierającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. orzekającej o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia [...] listopada 1999 r., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że Kierownik Urzędu Pracy w G., decyzją z dnia [...] października 1999 r. orzekł, że J. D. spełnia warunki do uzyskania statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku i nabywa prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] października 1999 r. na okres i w wysokości określonej ustawą, a następnie określono wysokość zasiłku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] listopada 1999 r., ustalającej wysokość zasiłku dla bezrobotnych. Następnie Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy, decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. przyznał ww. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] października 1999 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Od przedmiotowej decyzji strona się nie odwołała. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. J. D. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem o przyznanie i wypłatę zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% z wyrównaniem za nieprzedawniony okres. W odpowiedzi otrzymał stosowne wyjaśnienie. Następnie J. D. wystąpił przeciwko Powiatowemu Urzędowi Pracy o zapłatę. Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt [...] odrzucił pozew. W dniu [...] lipca 2011 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wpłynął wniosek ww. z dnia [...] czerwca 2011 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekł o zwrocie pisma. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość danych sprawach, a dopiero później określa się organ wyższego stopnia. W przypadku, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej następuje zmiana przepisów regulujących właściwość rzeczową, wówczas właściwy organ traci swe uprawnienia, które zostają przeniesione na nowy organ. Wyjaśnił, że art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 120, poz. 1252 ze zm.) określa właściwość rzeczową organów w zakresie świadczeń przedemerytalnych. W myśl tego przepisu powiatowe urzędy pracy ustalały i wypłacały świadczenia przedemerytalne osobom zarejestrowanym w powiatowych urzędach pracy do dnia przejęcia tych spraw przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, orzekający w sprawach wcześniej wszczętych, także na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). W myśl powołanego przepisu dotychczasowe organy mogą realizować swoje kompetencje jedynie do dnia 1 sierpnia 2004 r. Odnosi się to do spraw wszczętych i niezakończonych do tego dnia. Zatem z dniem 1 sierpnia 2004 r. powiatowe urzędy pracy utraciły właściwość do orzekania w kwestii przyznania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych. Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, świadczenie to wypłaca organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 200, poz. 1585 ze zm.), od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego i dlatego na podstawie art. 66 § 3 zd. 1 kpa należało pismo zwrócić stronie. Postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów. Zarzucił między innymi naruszenie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ,powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 Kpa organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy skutkuje tym, że jest ona obciążona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Organ administracji publicznej ma obowiązek badać swoją właściwość rzeczową i miejscową w każdym stadium postępowania. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 Kpa przekaże to podanie niezwłocznie do organu właściwego. Natomiast jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość a organu właściwego nie można ustalić, lub właściwy jest sąd powszechny, to organ zwraca je wnoszącemu. Należy zatem przyjąć, iż aby organ mógł zastosować art. 66 § 3 Kpa i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 Kpc, a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, bądź sprawą do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych W niniejszym postępowaniu administracyjnym Minister, rozważając jaki podmiot byłby właściwy do rozpatrzenia żądania, wyprowadził błędne wnioski uznając, iż właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny. W pierwszej kolejności organ powinien zatem zbadać czy przepis ustawy przewidujący owo roszczenie został na tyle skonkretyzowany, aby można było uznać, że stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ta kwestia przesądza bowiem, czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, do rozstrzygania której powołany jest organ administracji publicznej. Zagadnienie właściwości miejscowej i rzeczowej organu ma w takiej sytuacji charakter wtórny. Bez rozstrzygnięcia tej podstawowej kwestii niemożliwym staje się prowadzenie dalszego postępowania. Podobnie wnioski zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lipca 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 2276/05, Lex 258371), gdzie stwierdził, że "organ administracji publicznej, do którego wniesione zostało pismo z konkretnym żądaniem (podanie) jest obowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym". W niniejszej sprawie zagadnienie kognicji organów administracji nie wynika z przepisów prawa w sposób jednoznaczny, a to z uwagi, że od 1 czerwca 2004 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie świadczeń przedemerytalnych, w tym art. 29 i 30 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, natomiast od dnia 1 sierpnia 2004 r. kompetencje w sprawach przyznawania i wypłacania tych świadczeń przejął Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ww. ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Właściwość organu regulował wyraźny przepis przejściowy art. 29 ust. 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, zgodnie z którym Powiatowe Urzędy Pracy od dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (tj. do dnia 1 sierpnia 2004 r.) ustalają i wypłacają świadczenia przedemerytalne osobom zarejestrowanym w powiatowych urzędach pracy do dnia przejścia na zasadach określonych w przepisach o których mowa w ust. 2. Oznaczało to, że w okresie od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 1 sierpnia 2004 r. sprawy te przejął ZUS. Z powyższego jednak nie wynika, aby wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawach wyżej wskazanych zostały przekazane do właściwości sądów powszechnych. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek uregulowań. Brak procedury w oparciu, o którą wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych mogłyby być rozpoznawane przez sądy powszechne. Wobec tego, brak jest podstaw do wskazywania, że żądanie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może zostać uwzględnione przez sąd powszechny. Nie istnieją bowiem przepisy, które określałyby właściwość tego sądu, jak to sugerował Minister. Podkreślić również należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Cywilny w sprawie [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., odrzucił pozew. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą cywilną, ponieważ w istocie zmierza do zmiany decyzji administracyjnej w części dotyczącej wysokości zasiłku przedemerytalnego. Podkreślił, że można będzie mówić o powstaniu szkody, dopiero po potwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy należało uchylić rozstrzygnięcie Ministra Pracy i Polityki Społecznej bowiem bez wyraźnej podstawy prawnej stwierdził on, iż w sprawie tej właściwy jest sąd powszechny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.