II SA/Wa 2555/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Joanna Kube, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2011 r. nr brak numeru w przedmiocie orzeczenia lekarskiego postanawia: odrzucić skargę Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. uznała A. S. za zdolnego do służby z ograniczeniem – kat. "C" i nie stwierdziła podstaw do zaliczenia A. S. do jednej z grup inwalidztwa. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w oparciu o konsultację specjalistyczną [...], badanie własne przeprowadzone w dniu [...] marca 2011 r. oraz dokumentację z leczenia ambulatoryjnego z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej brak było podstaw do orzeczenia grupy inwalidzkiej. W związku z tym, zdaniem organu, A. S. jest zdolny do służby z ograniczeniem. Od powyższego orzeczenia A. S. wniósł odwołanie, w którym wniósł o uchylenie orzeczenia w całości, jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa z jednoczesnym pominięciem istotnych okoliczności faktycznych oraz zawierającego błędy orzecznicze i wydanie orzeczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w oparciu o okoliczności zgodne ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu odwołania A. S. podniósł, że RKL Nr [...] ABW wydała orzeczenie m.in. w oparciu o dokumenty uzyskane od NZOZ [...] , jak również na podstawie dokumentacji medycznej będącej w posiadaniu Wojskowego Instytutu Medycznego w [...] , co stanowi naruszenie obowiązujących norm prawnych, gdyż RKL Nr [...] ABW nie posiadała zgody A. S. na dostęp do informacji o jego stanie zdrowia. Zdaniem A. S., RKL Nr [...] ABW nie jest organem rentowym o czym świadczy stosowana w polskim prawie definicja "organu rentowego" przedstawiona w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). Ponadto A. S. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: • art. 13, art. 23 ust. 2, art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417), • art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.), • art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 883), • § 11 ust. 1 pkt 4 oraz § 18 ust. 3 oraz § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, emerytów i rencistów Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 160, poz. 1552), • § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 2003 r., poprzez pominięcie w procedurze orzeczniczej dokumentacji medycznej zgromadzonej w latach 2006 – 2010, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia orzeczenia. Dodatkowo A. S. wskazał, że RKL Nr [...] ABW naruszyła przepisy obowiązującego prawa, poprzez zastosowanie w skarżonym orzeczeniu do oceny stopnia jego zdolności do służby w ABW przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809). Podniósł, że rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do kandydatów do służby w ABW oraz do funkcjonariuszy ABW i nie ma zastosowania do emerytów - inwalidów ABW. Wynika to jednoznacznie z treści § 10 i § 11 rozporządzenia. Zdaniem A. S., RKL Nr [...] ABW nie ustaliła podczas badań kontrolnych, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 2003 r., czy naruszenie sprawności organizmu stanowiące podstawę do zakwalifikowania go jako trwale niezdolnego do służby i kwalifikujące go jako inwalidę nadal istnieje. Ponadto A. S. zarzucił, że RKL Nr [...] ABW, wydając orzeczenie nie uwzględniła opinii lekarza [...], z której jednoznacznie wynika, że występujące zaburzenia [...] mają charakter [...] i potwierdzone są badaniem [...]. Zdaniem A. S., w związku z tym, że w składzie RKL Nr [...] ABW brak było lekarza [...], ocena Komisji podczas badania, przy jednoczesnym pominięciu opinii lekarza [...], nie posiada umocowania merytorycznego do dokonania właściwej oceny w zakresie stopnia zaawansowania występującego schorzenia [...]. Podniósł, że wskazanie przez RKL Nr [...] ABW stopnia zdolności do służby jako "zdolny do służby z ograniczeniem" i określenie kat. C nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym przepisie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. Zdaniem A. S., Komisja, dokonując takiej oceny, wykroczyła poza normy prawne ją obowiązujące. Ponadto Komisja nie ustaliła, czy schorzenia stanowiące podstawę do oceny jego osoby, jako trwale niezdolnej do służby w poprzednim orzeczeniu z 2010 r., nadal istnieją, czy przestały występować, czy też uległy poprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Centralna Komisja Lekarska ABW orzeczeniem z dnia [...] września 2011 r. utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Nr [...] ABW z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w zakresie pozyskania dokumentacji medycznej celem prawidłowej oceny stanu zdrowia A. S. Wskazał, że RKL Nr [...] ABW jako organ uprawniony do orzekania o inwalidztwie emerytów i rencistów ABW miała prawo wystąpić o przekazanie jej dokumentacji medycznej w trybie art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Podał, że RKL Nr [...] ABW celem prawidłowej oceny zdrowia A. S., wystąpiła do podmiotów będących w posiadaniu dokumentacji medycznej o ich udostępnienie i przeprowadziła stosowne konsultacje i badania, po czym wydała orzeczenie. Za bezpodstawny CKL ABW uznała zarzut naruszenia przez RKL Nr [...] ABW przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.), poprzez jego zastosowanie w sprawie. Organ podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia funkcjonariusz zwolniony ze służby, który został uznany za trwale niezdolnego do służby może być zdolny, częściowo niezdolny lub całkowicie niezdolny do pracy. A. S. został uznany za zdolnego do służby z ograniczeniem, zatem RKL Nr [...] ABW nie miała podstaw, aby określać jego stopień zdolności do pracy, co jest obligatoryjne w przypadku funkcjonariuszy trwale niezdolnych do służby. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że celem kontrolnego badania lekarskiego inwalidów jest ocena zmian jakie zaistniały w stanie ich zdrowia od ostatniego orzeczenia w tym zakresie. Zatem zarzut pominięcia dokumentacji medycznej z lat 2006-2010, zdaniem organu jest niezasadny, gdyż dla RKL Nr [...] ABW wiążące są ustalenia poczynione w ostatnim orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] , a pierwszorzędne znaczenie mają dokumenty i badania dotyczące stanu zdrowia orzekanego przeprowadzone po tym terminie. CKL ABW nie zgodziła się z zarzutem, że RKL Nr [...] ABW, wydając orzeczenie, nie uwzględniła opinii lekarza [...], gdyż zgodnie z tą opinią A. S. jest zdolny do służby z ograniczeniem, co zostało uwzględnione przez organ I instancji. Za nietrafny CKL ABW uznała zarzut naruszenia § 31 ust. 6 rozporządzenia, gdyż RKL Nr [...] ABW ustaliła, że inwalidztwo nie istnieje, określając jednocześnie przeciwwskazania do służby, z których można wywnioskować, iż jednostka chorobowa istnieje jednakże nie sięga znamion inwalidztwa. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, któremu zarzucił naruszenie: 1. art. 13, art. 23 ust. 2, art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta; 2. art. 18 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej; 3. art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych; 4. § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, emerytów i rencistów Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu; 5. § 31 ust. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r.; 6. przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, poprzez błędne zastosowanie w procedurze orzeczniczej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Regionalna Komisja Lekarska ABW jest właściwa do żądania od osoby skierowanej na badania lekarskie dokumentacji niezbędnej do prawidłowej oceny jej stanu zdrowia. Dodatkowo na podstawie § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 2003 r., RKL ABW może zwrócić się o dostarczenie dokumentów do organu kierującego, którym w przypadku skarżącego jest Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA. Zdaniem skarżącego, przepisy rozporządzenia nie przewidują pozyskiwania dokumentacji medycznej dotyczącej osoby poddanej badaniu przez RKL ABW z innych źródeł niż źródła wskazane w rozporządzeniu. Skarżący wskazał, że RKL ABW przeprowadziła badanie kontrolne w stosunku do jego osoby, na podstawie przepisów Rozdziału VI ww. rozporządzenia, w związku z faktem, iż od 2006 r. jest inwalidą III grupy. Podniósł, że podczas tego badania nie udostępnił RKL ABW swojej dokumentacji medycznej za okres czerwiec 2010 – marzec 2011, z uwagi na brak obiektywizmu Komisji przy ocenie dokumentacji medycznej udostępnionej przez skarżącego Komisji do tej pory. Jednocześnie skarżący zauważył, że badanie kontrolne inwalidy wykonywane jest nie rzadziej niż co 5 lat. Fakt wezwania go przez RKL Nr [...] ABW na kontrolne badania po upływie 8 miesięcy od wydania poprzedniego orzeczenia, stawia pod znakiem zapytania jakimi kryteriami kierowała się RKL Nr [...] ABW wobec jego osoby. Tym bardziej, że schorzenie, z powodu którego Komisja stwierdziła u skarżącego inwalidztwo, jest schorzeniem trwałym i nieuleczalnym. Zdaniem skarżącego, ponieważ RKL Nr [...] ABW po dokonaniu badania kontrolnego nie zawiadomiła go o braku możliwości wydania orzeczenia, to uznać należało, że nie występowały jakiekolwiek przesłanki uniemożliwiające Komisji wydanie orzeczenia. Pomimo tego, RKL Nr [...] ABW zaniechała czynności związanych z wydaniem orzeczenia, natomiast wystąpiła do świadczeniodawców medycznych o udostępnienie jego dokumentacji medycznej znajdującej się w ich posiadaniu. Jednocześnie, RKL Nr [...] ABW występując do tych świadczeniodawców, bez wcześniejszego uzyskania zgody skarżącego w tej sprawie, przekroczyła swoje kompetencje i pozyskała dokumentację medyczną z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 2003 r., RKL Nr [...] ABW mogła żądać przedmiotowej dokumentacji jedynie od skarżącego. Skarżący zwrócił uwagę, że procedurę kontrolnych badań lekarskich emerytów regulują przepisy rozdziału VI rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 31 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia, RKL ABW zobowiązana jest w orzeczeniu ustalić, czy naruszenie sprawności organizmu uzasadniające uznanie inwalidy za trwale niezdolnego do służby nadal istnieje. Z treści skarżonego orzeczenia wynika, że RKL Nr [...] ABW nie dokonała ustaleń w tym zakresie. Podkreślił, że orzeczenie zostało wydane w oparciu o ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. RKL Nr [...] ABW nie posiłkowała się w tym przypadku rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. Wynika to jednoznacznie z treści orzeczenia. Natomiast z treści orzeczenia wynika, że RKL Nr [...] ABW przeprowadziła badanie kontrolne w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. Skarżący wskazał również, że zgodnie z § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, Komisje Lekarskie ABW działają w oparciu o przepisy tego rozporządzenia jedynie w stosunku do funkcjonariuszy ABW i kandydatów do służby w ABW. Oczywiste jest, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia nie mają zastosowania do lekarskich badań kontrolnych emerytów ABW, będących inwalidami i rencistami ABW. Powyższe potwierdza art. 21 ust. 1 pkt 3 i pkt 1a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), z którego jednoznacznie wynika, że zdolność do służby emerytów i rencistów komisje lekarskie orzekają na podstawie wiedzy medycznej, biorąc pod uwagę rokowania odzyskania zdolności do służby. Ustawa o ABW i AW ma zastosowanie w stosunku do funkcjonariuszy ABW i AW oraz do kandydatów do służby, przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do emerytów i rencistów. Oczywiste jest, że w stosunku do emeryta i inwalidy wiążące są przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W żadnym wypadku skarżący, jako emeryt, nie podlega przepisom ustawy o ABW i innym przepisom wynikającym wprost z delegacji zawartych w tej ustawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. S. jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem swojej skargi uczynił orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydane na podstawie § 26 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, emerytów i rencistów Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 160, poz. 1552 ze zm.). Wskazać należy, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazywanych orzeczeniami. Orzeczenia tych komisji dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii do służby, jak i samej zdolności do służby. Natomiast druga grupa orzeczeń to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa dla celów między innymi emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy, to jest przepisy powołanego wyższej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r., wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają one wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Wskazać należy, że w myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), komisje lekarskie podległe Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzekają o inwalidztwie funkcjonariuszy, emerytów i rencistów, związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenia tych komisji stanowią podstawę dla organu rentowego do wydawania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w tej ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do służby. Od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych) według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy). W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości takich sądów (por. wyroki NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08; z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, OSNP 2000/5/167; uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, ONSA 1998/2/39). Skoro zatem w niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie dotyczyło emerytowanego funkcjonariusza i ponownego ustalenia jego inwalidztwa, czy też jego braku, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej powyżej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.