II SA/Wa 2556/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zarząd Dzielnicy [...] W. podjął w dniu [...] października 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie wniosku A. G. o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu uchwały organ nadmienił, iż A. G. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu W. Zainteresowana oświadczyła, że zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., którego właścicielką jest jej matka. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że jest w konflikcie z matką i ma prokuratorski zakaz zbliżania się do niej. Dołączyła do wniosku postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] września 2016 r., z którego wynika, iż z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 190 § 1 kodeksu karnego postanowiono wobec niej zastosować środek zapobiegawczy w postaci dozoru policji i zobowiązać ją do stawiennictwa raz w tygodniu w komendzie policji. Ponadto zakazano A. G. zbliżania się na odległość mniejszą niż 10 metrów i kontaktowania się z pokrzywdzoną T. S. oraz zakazano przebywania w mieszkaniu przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia stwierdzono, iż zakaz zbliżania i kontaktowania się z pokrzywdzoną oraz nakaz opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. jest spowodowany koniecznością ochrony pokrzywdzonej, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo, że A. G. mogłaby popełnić przestępstwo przeciw jej życiu lub zdrowiu. W uzasadnieniu uchwały Zarząd Dzielnicy nadmienił, iż z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że ww. nie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Wydział Prewencji Komendy Rejonowej Policji [...] zainteresowana zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Organ ustalił, iż średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego wnioskodawczyni, zgodnie z deklaracją o wysokości dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzająca złożenie deklaracji, wyniósł 1 193,33 zł (źródłem dochodu jest renta i praca dorywcza). Organ nadmienił, iż łączny dochód uprawniający do uzyskania pomocy mieszkaniowej w jednoosobowym gospodarstwie domowym, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ww. uchwały, nie może przekraczać 3080,79 zł. Stosownie do § 5 ust. 3 ww. uchwały, o formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego. Jednakże powyższy przepis nie ma zastosowania w stosunku do wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie ww. uchwały, tj. przed dniem 1 marca 2020 r. Zgodnie bowiem z przepisem § 43 ust. 3 ww. uchwały przepisy § 5 ust. 3 mają zastosowanie wyłącznie do spraw, w których wniosek o pomoc mieszkaniową został złożony w oparciu o niniejszą uchwałę. Zgodnie z treścią § 32 ust. 8 ww. uchwały niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zdaniem Zarządu Dzielnicy A. G. potwierdziła nieprawdę, twierdząc, że zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., co zgodnie z § 32 ust. 8 ww. uchwały stanowi podstawę do odmowy zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony z zasobu W. Wniosek uzyskał również negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej. A G wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 51 ust. 4 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 k.p.a., art. 6 k.p.a. poprzez wprowadzenie do uchwały przepisu § 32 ust. 8 dającego możliwość rozstrzygnięć arbitralnych bez prawa strony do wypowiedzenia się i żądania sprostowania nieprawdziwych informacji;  2. naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na rozstrzygnięcie; Skarżąca podkreśliła, że nie została zakwalifikowana do udzielenia pomocy mieszkaniowej, pomimo że spełnia wszystkie przesłanki do jej uzyskania. Ponadto w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i społecznej. Jedyną przyczyną odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej było uznanie przez organ, iż skarżąca podała nieprawdziwe dane odnośnie miejsca zamieszkania. Skarżąca stwierdziła, iż w toku postępowania administracyjnego nie miała możliwości obrony swoich racji, została pomówiona i pokrzywdzona. Mieszka w mieszkaniu przy ul. [...] od 1999 r. z przerwami na studia, które odbywała w [...] i w [...] w latach 2013-2016. Podjęte studia nie zostały ukończone z powodu ostrego nawrotu choroby psychicznej, które początkowo ujawniły się jako zaburzenia odżywiania, a następnie jako schizofrenia. Nadmieniła, iż pochodzi z wielodzietnej rodziny, wraz z trójką braci była wychowywana jedynie przez matkę. Ojciec nie utrzymywał z dziećmi kontaktu, nie płacił alimentów. Obowiązek utrzymania rodziny spoczywał na barkach matki. Trudne dzieciństwo nie pozostało bez wpływu na zdrowie skarżącej. Dwójka rodzeństwa ma również orzeczenia o niepełnosprawności. Najstarszy brat ma trwałe orzeczenie o niepełnosprawności z powodu [...] stopnia, zaś jeden z braci bliźniaków, zamieszkujący również w mieszkaniu przy ul. [...] ma orzeczenie o niepełnosprawności ruchowej w stopniu umiarkowanym ([...]). Skarżąca podkreśliła, iż choroba na którą cierpi, cechuje się nawrotami w okresach związanych ze stresem. Wówczas ze względu na objawy choroby jest bardzo uciążliwa dla całej rodziny. Podkreśliła, że orzeczeniem lekarza ZUS z [...] marca 2018 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy, co jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Na niewielkiej przestrzeni mieszkania (powierzchni 52,7 m2) często dochodziło do konfliktów. Eskalacja konfliktów ujawniła się w prokuratorskim zakazie zbliżania się do matki. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji gdy utrzymuje się jedynie z renty socjalnej, nie stać jej na opuszczenie mieszkania matki i zakup czy wynajęcie własnego lokum. Szanse na resocjalizację i uzyskanie pracy są nikłe. Centrum życiowe strony znajduje się przy ul. [...] w mieszkaniu należącym do jej matki. Kilkudniowe pobyty u dalszej rodziny czy u chłopaka nie świadczą, że w mieszkaniu tym nie zamieszkuje. Odnosząc się do punkowej kwalifikacji odnośnie zakwalifikowania do pomocy mieszkaniowej, skarżąca podkreśla, że powinna otrzymać punkty za własną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, niepełnosprawność brata w stopniu umiarkowanym, czy udokumentowaną przemoc w rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy W. w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Analogicznie należy ocenić charakter prawny uchwały w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] W. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku skarżących stanowiła uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2019 r., poz. 14836 ze zm.), która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. Zgodnie z treścią § 32 ust. 8 uchwały nr [...] niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy potwierdzenia w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl § 32 ust. 1 uchwały nr [...] wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9 i 10; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 11-13 i § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 21-23 i § 25. Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] W. poprzez zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, nie można – w ocenie Sądu – przyjąć, że stanowisko organu jest wynikiem dokonania wnikliwej analizy przesłanek określonych w § 32 ust. 8 powołanej uchwały. Organ, zdaniem Sądu, przedwcześnie przyjął, iż skarżąca poświadczyła nieprawdę w oświadczeniach złożonych w sprawie co do faktu jej zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W tym zakresie, zdaniem Sądu, nie jest wystarczające oparcie się jedynie na informacji z dnia [...] czerwca 2020 r. uzyskanej z Wydziału Prewencji Komendy Rejonowej Policji [...], z której wynika, iż obecnie skarżąca zamieszkuje pod adresem: [...], ul. [...] nr [...]. Informacja powyższa stoi bowiem w sprzeczności z oświadczeniem matki skarżącej – T. S. złożonej w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] maja 2020 r. przez właściwego miejscowo dzielnicowego (karta 68 i 67 akt administracyjnych sprawy), a także z oświadczeniem samej skarżącej (k – 72 akt administracyjnych sprawy). W opisanej sytuacji organ, dysponując wiedzą na temat stanu zdrowia skarżącej (karta 10 i 9 akt administracyjnych sprawy), winien, przed podjęciem uchwały, wezwać skarżącą do zajęcia stanowiska w kwestii tego, gdzie aktualnie znajduje się centrum jej spraw życiowych, ujawniając przy tym treść informacji uzyskanej z Wydziału Prewencji Komendy Rejonowej Policji [...]. Brak takiego wyraźnego wezwania, w okolicznościach faktycznych sprawy, uniemożliwia przyjęcie, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dodać należy, iż czynienie stronie zarzutu potwierdzenia nieprawdy winno być – w demokratycznym państwie prawa – poprzedzone takimi ustaleniami faktycznymi, które pozwolą na wyeliminowanie wątpliwości co do istnienia sprzeczności pomiędzy oświadczeniem strony, a stanem faktycznym, którego to oświadczenie dotyczy. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie § 32 ust. 8 tej uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ podejmując rozstrzygnięcie, nie zgromadził bowiem wyczerpującego i istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 2. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy [...] prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną wyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w konsekwencji zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.