II SA/Wa 257/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi U. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. We wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. U. T. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, prawa do wcześniejszej emerytury w wysokości odpowiadającej świadczeniu emerytalnemu, jakie przysługiwałoby jej w przypadku spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu podał, że przepis art. 83 powołanej ustawy określa przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, by Prezes Zakładu mógł przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149) utraciło moc na podstawie art. 194 w związku z art. 3 omawianej ustawy. Organ wskazał, że wśród świadczeń przewidzianych w jej art. 2 nie ma wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki i już z tego powodu wykluczona jest, co do samej zasady, możliwość przyznania takiego świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy, bowiem wcześniejsza emerytura, o którą chodzi, była rozwiązaniem szczególnym w stosunku do emerytury przyznawanej na normalnych zasadach i do niej nie można w żadnym razie stosować kolejnego trybu wyjątkowego z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Ponadto Prezes ZUS podniósł, że możliwość przyznania takiego świadczenia w drodze wyjątku jest wykluczona również z uwagi na niespełnienie przesłanki wieku emerytalnego wynoszącego 60 lat dla kobiet. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2005 r. U. T. wniosła o zmianę decyzji "poprzez uwzględnienie wniosku i przyznanie prawa do emerytury pracowniczej – nauczyciela w drodze wyjątku". Podniosła w szczególności, iż jako odbiegającą od przedmiotu wniosku uważa, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, analizę przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r., gdyż nie ubiegała się o świadczenie na podstawie jego przepisów, a jedynie potrzebę opieki nad dzieckiem przywołała jako szczególną okoliczność, która uniemożliwiła jej przepracowanie dalszych 4 lat w zawodzie nauczyciela. W jej ocenie, niesłusznie organ zajął się tylko warunkami świadczenia na podstawie wspomnianego rozporządzenia, co spowodowało nierozważnie argumentów dotyczących prawa do szczególnej emerytury nauczycielskiej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie wcześniejszej emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem. W uzasadnieniu podał, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. wnioskodawczyni podniosła, iż ubiegała się o przyznanie wcześniejszej emerytury na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a nie o przyznanie wcześniejszej emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem na podstawie art. 83 ww. ustawy. W związku z tym, postępowanie w sprawie wcześniejszej emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem stało się bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. T. wskazała, że decyzja ta jest niewłaściwa, gdyż nie domagała się wcześniejszej emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem i w związku z tym nie było podstaw do umorzenia postępowania w tym zakresie, należało zaś odnieść się do rzeczywistej treści jej wniosku. W ocenie skarżącej, wspomniana decyzja jest wadliwa formalnie i w części dotyczącej umorzenia powinna zostać uchylona po to, by po słusznym uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. możliwe było ponowne rozpatrzenie wniosku w zakresie żądanej emerytury pracowniczej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezes ZUS wydał jednocześnie pierwszoinstancyjną decyzję odmawiającą skarżącej świadczenia, a zatem rozpoznał sprawę merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o występowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w tym, aspekcie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż podniesione w skardze. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź – uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Powyższa regulacja zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że nie jest on uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w omawianym przepisie. W sprawie niniejszej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający jako organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. i umorzył postępowanie w sprawie wcześniejszej emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem, powołując w podstawie rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu, postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż skarżąca nie wnosiła o przyznanie wcześniejszej emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), a taki wniosek został mylnie rozpoznany przez organ orzekający jako pierwszoinstancyjny. Wspomniany przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję tej treści tylko wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, zaś bezprzedmiotowość należy oceniać na gruncie art. 105 kpa, bowiem stosownie do treści art. 140 kpa, w zakresie nieuregulowanym w art. 136-139 kpa, odpowiednie zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W doktrynie przyjmuje się na ogół, że przedmiotem ogólnego postępowania jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróble, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie II, Zakamycze 2005, str. 619). W rozpatrywanej sprawie bezspornie kwestia przyznania, bądź jego odmowy, świadczenia w drodze wyjątku miała charakter sprawy administracyjnej i tego charakteru w toku postępowania nie utraciła, zaś skarżąca nie występowała z wnioskiem o umorzenie postępowania, przewidzianym w art. 105 § 2 kpa, który dopuszcza taką możliwość. Nie sposób zatem uznać, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, będąca przesłanką do jego umorzenia przez organ odwoławczy, który wydając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, dopuścił się naruszenia tego przepisu w związku z art. 105 kpa, zaś owo naruszenie miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, prawidłowe byłoby w omawianej sprawie rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podjęte w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji, należy podnieść, że nie jest on zasadny. W takiej sytuacji bowiem w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu odwoławczego o sentencji sprowadzającej się wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji, czyli takiej, której nie przewiduje art. 138 kpa. Prowadziłoby to, zdaniem Sądu, do nieuprawnionego rozszerzenia zamkniętego katalogu decyzji organu odwoławczego przewidzianego w powyższym przepisie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ww. ustawy.