II SA/Wa 260/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant: Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., którą odmówił D. F. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że wszystkie wymienione w przepisie warunki uzasadniające przyznanie świadczenia muszą zostać spełnione łącznie, a brak chociażby jednego z nich skutkuje nieuwzględnieniem wniosku. Ponadto organ wskazał, iż przez przesłankę szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy, należy rozumieć wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową danej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W trakcie postępowania stwierdzono, że skarżąca jest osobą chorą na [...]. W związku z tą chorobą całkowitą niezdolność do pracy orzeczono w stosunku do niej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2006 r. od [...] maja 2005 r. do października 2009 r. Orzeczeniem zaś z [...] czerwca 2007 r. orzeczono o częściowej niezdolności do pracy skarżącej od listopada 2003 r. do maja 2005 r. Organ podał, iż staż ubezpieczeniowy skarżącej w wysokości [...] lat i [...] miesięcy, z tego [...] lat i [...] miesięcy to lata składkowe, w których faktyczne zatrudnienie wynosi [...] lat, jest nieadekwatny do jej wieku ([...] lat). Podkreślił, iż w latach 1996-2002, tj. przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca miała przerwy w zatrudnieniu. W sprawie zaś nie zostały udowodnione szczególne okoliczności, w ocenie organu, usprawiedliwiające tak długą przerwę w ubezpieczeniu. Ponadto organ wskazał, iż trudna sytuacja materialna skarżącej i jej rodziny nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. F., działający w imieniu swojej żony – skarżącej D. F., nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu mąż skarżącej podał, iż jest ona osobą przewlekle chorą, przyjmującą leki psychotropowe. Choroba, na którą choruje – [...] – powoduje, iż nie jest ona zdolna do samodzielnego życia i cały czas wymaga opieki drugiej osoby. Nie podejmuje ona żadnych działań życiowych. Ponadto mąż skarżącej wskazał, iż choroba rozwijała się już dużo wcześniej, niż wskazują na to orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Przerwy w zatrudnieniu są wynikiem choroby i stanu psychicznego jego żony. Wskazał, iż skarżąca cały czas była i jest leczona przez lekarza psychiatrę. Ponadto pełnomocnik skarżącej podał, iż orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2007 r. o częściowej niezdolności do pracy od listopada 2003 r. do maja 2005 r. jest mylne i nie zgodził się też z tym orzeczeniem lekarz psychiatra leczący żonę. W piśmie z dnia 27 marca 2008 r., uzupełniając skargę, pełnomocnik skarżącej oświadczył ponadto, iż choroba jego żony nadal postępuje. Stwierdził, iż jego zdaniem nastąpiły nieprawidłowości w ocenie zdrowia jego żony. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Mimo, iż przyznawanie tego świadczenia ma charakter wyjątkowy i dotyczy ograniczonego kręgu ubezpieczonych, to wydający w tym przedmiocie decyzję uznaniową Prezes ZUS jest zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy jej wydaniu. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w których organ administracji publicznej odmawia obywatelowi określonego dobra lub uprawnienia. Na organie administracji publicznej ciąży więc powinność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, opierając swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanki szczególnych okoliczności. Nadto wskazał na krótki i nieadekwatny do wieku staż ubezpieczeniowy skarżącej. Stanowisko organu w tym względzie, zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w treści cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Kwestią zasadniczą, której organ dostatecznie nie wyjaśnił, są powody niespełnienia przez skarżącą wymagań uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Trafne jest stanowisko organu, że okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, nie jest samo istnienie choroby czy schorzenia. Zwłaszcza w sytuacji, w której brak jest orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, można przyjąć, że osoba jest zdolna do podjęcia zatrudnienia. Częściowa zaś niezdolność do pracy jedynie ogranicza tą możliwość, a nie wyklucza. Jednakże zasady tej nie można generalizować lecz każdorazowo zbadać na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy. Niekwestionowany w sprawie jest fakt, iż skarżąca cierpi na przewlekłą chorobę – [...]. Pełnomocnik skarżącej wielokrotnie w postępowaniu administracyjnym wskazywał na wszelkie trudności spowodowane chorobą żony. Stwierdził, iż jest to choroba przewlekła, która rozwijała się u skarżącej już dużo wcześniej niż wskazali to lekarze orzecznicy ZUS. Ponadto, z uwagi na to, iż leczenie polega m.in. na stałym przyjmowaniu leków psychotropowych, ze skarżącą jest ograniczony kontakt. Podkreślił, iż przerwy w zatrudnieniu wynikają właśnie z faktu nasilających się objawów [...]. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych wyjaśnień pełnomocnika, nie przeprowadził dodatkowych dowodów, nie zażądał dodatkowych dokumentów, chociaż istotne w sprawie jest, czy skarżąca miała rzeczywiście możliwość wykonywania pracy z uwagi na swoją chorobę przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę choćby historię pracy i zatrudnienia skarżącej, można wnioskować, iż tak częste przerwy w zatrudnieniu i podejmowanie pracy na kilka dni, czy miesięcy, mogło być spowodowane jakimiś szczególnymi okolicznościami. Trudno bowiem przypuszczać, iż zdrowa osoba, ze średnim wykształceniem i dobrą pracą (skarżąca pracowała w banku) zwłaszcza w czasie, kiedy bezrobocie w kraju było bardzo wysokie, zrezygnowałaby z tej pracy bez wyraźnej, ważnej przyczyny. Biorąc zaś pod uwagę rodzaj choroby i objawy - m.in. [...], trudno przyjąć, iż skarżąca mogła wykonywać jakąkolwiek pracę, skoro sama potrzebowała stałej opieki innej osoby. Zdaniem Sądu w tej sprawie nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest bowiem tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Organ powinien był sprawdzić fakt złego stanu zdrowia skarżącej oraz długotrwałej choroby przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy pod kątem ewentualnego zmniejszenia stażu pracy i utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do powyższych kwestii, a nie można jednoznacznie wykluczyć, by okoliczności te nie miały żadnego wpływu na okres zatrudnienia. Zgodzić się należy z organem, iż trudna sytuacja materialna skarżącej nie może stanowić jedynej i wystarczającej przesłanki do przyznania tego świadczenia. Jednak w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest mowa o środkach niezbędnych do utrzymania i ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji. Tego wymogu również nie spełnia zaskarżona decyzja. Organ bowiem nie wziął pod uwagę, tego co wielokrotnie podkreślał pełnomocnik skarżącej, iż skarżąca potrzebuje stałej opieki innych osób. Organ nie uwzględnił kosztów związanych z zatrudnieniem fachowej i ciągłej pomocy w sprawowaniu opieki nad skarżącą. Należy dać wiarę twierdzeniu pełnomocnika, iż życie całej rodziny jest ułożone według potrzeb skarżącej, a dorosła córka, która mogłaby podjąć zatrudnienie i pomagać w utrzymaniu rodziny, musi zrezygnować z tej możliwości, ze względu na opiekę nad chorą matką. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również uzupełnić go i rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka szczególnych okoliczności uzasadniająca przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Reasumując wskazać należy, że Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych stwierdzeń koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena całości materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.