II SA/Wa 261/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Przemysław Szustakiewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P., orzekającej o przyznaniu A.P. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. A.P. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w P., celem rejestracji jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Starosta P. uznał Stronę za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Pani A.P. za pośrednictwem pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] zwrócił się do dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. z prośbą o wezwanie strony do dostarczenia poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii świadectwa pracy z dnia [...] stycznia 2016 r. z firmy J. S.A. W dniu [...] września 2016 r. A.P. dostarczyła do Powiatowego Urzędu Pracy w P. poświadczone za zgodność z oryginałem świadectwo pracy z dnia [...] stycznia 2016 r. z firmy J. S.A. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Starosta P. orzekł o przyznaniu Pani A.P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] września 2016 r. w wysokości 664,90 zł brutto miesięcznie przez okres 90 dni posiadania prawa do zasiłku, przez kolejne dni posiadania prawa do zasiłku - 522,10 zł brutto miesięcznie. W dniu [...] września 2016 r. do Wojewody [...] wpłynęły dokumenty dotyczące zatrudnienia A.P. przekazane przez Powiatowy Urząd Pracy w P. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...]: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz 2. przyznał Pani A.P. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 664,90 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 522,10 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. W dniu [...] października 2016 r. A.P. wniosła osobiście do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak.: [...]. W ocenie strony postępowania, akt ten obciążony jest kwalifikowanymi wadami, powodującymi konieczność usunięcia go z obrotu prawnego. Strona wskazała, że aktem wydanym w dniu [...] października 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] ponownie orzekł o sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sprawa ta dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w dniu [...] września 2016 r. w zakresie przyznania prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] czerwca 2016 r. W wyniku rozpoznania ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] minister właściwy do spraw pracy orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. A.P. wniosła osobiście do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zażalenie na ww. postanowienie.  Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, na treść art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w powołanym przepisie, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczą one takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z takimi przypadkami będziemy mieli do czynienia np., gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone już jest postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Organ zauważył, że pismem z dnia [...] października 2016 r. A.P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...]. Postanowienie to dotyczyło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub, jak w niniejszej sprawie, z urzędu. Art. 61 k.p.a. nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, ani formy zawiadomienia stron o wszczęciu takiego postępowania. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji bądź odmowy jej uzupełnienia zażalenie nie przysługuje, albowiem przepisy k.p.a. takiej możliwości nie przewidują. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. oraz art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz od postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 - 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art 158 § 1, wydaje się postanowienia. Zdaniem Ministra, z analizy przywołanego przepisu wynika zatem, że możliwość stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia ograniczona została wyłącznie do dwóch jego kategorii: postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a., czyli postanowień organu odwoławczego, stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia, którego stwierdzenia nieważności domagała się A.P., nie można było zaliczyć ani do jednej, ani do drugiej kategorii aktów administracyjnych. Stąd organ stwierdził, że skoro przepisy nie przewidują w ogóle możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia, to tym samym stanowi to uzasadnioną przyczynę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W dniu [...] stycznia 2017 r. skargę na powyższe postanowienie złożyła A.P., zarzucając mu naruszenie art. 2 i 45 Konstytucji RP i zasadę sprawiedliwości proceduralnej oraz błąd co do prawa i co do faktów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostały: postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2016 r., orzekającej o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] września 2016 r. w wysokości 664,90 zł brutto miesięcznie przez okres pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku, przez kolejne dni posiadania prawa do zasiłku w wysokości 522,10 zł brutto miesięcznie. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. - nie rozstrzygało sprawy administracyjnej, a jedynie wszczynało postępowanie administracyjne w sprawie. Dodać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. art. 126 k.p.a. można stwierdzić nieważność tylko tych postanowień, od których przysługuje zażalenie. Do tego rodzaju postanowień, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 176/09, "wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze postanowienia niezaskarżalnego" (CBOSA, tak samo K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Warszawa 2013, s. 974). Oznacza to, że tego rodzaju postanowienia, jako niezaskarżalne, nie mogą być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, a więc słusznie w tym zakresie organ, kierując się treścią art. 61a § 1 k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ wszczęcie postępowania w tym zakresie nie jest możliwe w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast prawidłowość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. może być weryfikowana tylko w przypadku wniesienia środków odwoławczych lub nadzwyczajnych, dotyczących decyzji zapadłych w tym postępowaniu. Stąd należy uznać, że wydane w sprawie przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowienia są zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.