II SA/Wa 2617/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant, st. asyst. sędz. Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia [...] maja 2011 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania jej w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że E. S. na przestrzeni 44 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy ([...] maja 2000 r.), posiada udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 13 lat, 10 miesięcy i [...] dni, zaś w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodniono tylko 1 rok, 10 miesięcy i [...] dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w latach 1984-1985 oraz od dnia [...] grudnia 1992 r. do dnia [...] maja 2000 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, uniemożliwiające zainteresowanej przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy E. S. wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji. Wskazała, że w dniu [...] 1979 r. urodziła syna R., a w dniu [...] 1981 r. syna A., lecz obaj synowie krótko po urodzeniu zmarli. W roku 1983 przebywała na leczeniu w K. z uwagi na rozpoznaną [...]. W dniu [...] 1984 r. urodziła córkę A, która również zmarła następnego dnia. W okresie od dnia [...] marca 1986 r. do dnia [...] lipca 1986 r. była hospitalizowana, gdyż cała ta dramatyczna sytuacja, połączona ponadto z rozwodem i śmiercią [...], spowodowała u niej [...] i występowanie [...], które ujawniły się w 1990 r. Z tego też powodu nie mogła podjąć zatrudnienia, a w chwili obecnej jest w ciężkiej sytuacji finansowej i została wykwaterowana z dotychczas zajmowanego mieszkania. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2011 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając wcześniej zaprezentowaną argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. uznała powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za nader krzywdzącą. Podała, że komisje lekarskie nie honorowały zaświadczeń lekarskich wystawionych przez lekarzy [...], a ponadto pominięto w sprawie fakt, że była zarejestrowana jako bezrobotna. Wskazała przy tym, że zaświadczenie lekarza medycyny pracy uniemożliwiało jej podjęcie pracy przy urządzeniach w ruchu, wobec czego w 1996 r. odbyła przeszkolenie w Centrum Doskonalenia Kadr, jednakże [...] uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia z uwagi na odmowy potencjalnych pracodawców. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez E. S. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2011 r., na którym oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję, stwierdzono, że E. S. jest całkowicie niezdolna do pracy, zaś niezdolność ta powstała w dniu [...] maja 2000 r. oraz że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Prezes ZUS nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż w orzeczeniu tym wskazano także, że całkowitej niezdolności do pracy nie stwierdza się u skarżącej przed dniem [...] maja 1994 r. O ile przed tą datą zainteresowana mogła nie być całkowicie niezdolna do pracy, jak stwierdzono, niemniej jednak okoliczności, na które powołuje się skarżąca, a mianowicie śmierć jej dzieci (syna R., syna A. i córki A.) w okresie od dnia [...] 1979 r. do dnia [...] 1984 r. z pewnością wpłynęła na jej zdrowie [...], nie pozwalając na pełną aktywność zawodową. O problemach zdrowotnych skarżącej świadczy fakt hospitalizowania jej w okresie od dnia [...] marca 1986 r. do dnia [...] lipca 1986 r., zaś sama zainteresowana powołuje się na występowanie [...], które ujawniły się w 1990 r., co dodatkowo potwierdzałoby, że stan [...] skarżącej był zły na wiele lat przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Stan zdrowia zainteresowanej mógł więc przed dniem [...] maja 1994 r. wskazywać na obiektywne przeszkody w podjęciu zatrudnienia, a po tej dacie rozwój choroby może świadczyć o istnieniu częściowej niezdolności do pracy. Z pewnością okoliczności te uniemożliwiały skarżącej znalezienie stałej pracy i miały wpływ na jej aktywność zawodową. Organ powinien był zatem przeanalizować przebieg choroby skarżącej, wzywając ją do nadesłania posiadanej dokumentacji medycznej, czego jednak nie uczynił. Zdaniem Sądu, rozwijająca się przez wiele lat choroba skarżącej na pewno uniemożliwiała czy wręcz udaremniała podjęcie przez nią zatrudnienia. Prezes ZUS okoliczności tych w ogóle nie uwzględnił i nie badał w kategoriach okoliczności szczególnych. Organ nie wyjaśnił, jak długo rozwijała się choroba skarżącej, która po pełnym ujawnieniu spowodowała jej całkowitą niezdolność do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia zainteresowanej wpłynął na możliwość uzyskania przez nią świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym może wskazywać na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić wskazania poczynione przez Sąd i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.